Ondokuzuncu yüzyıl Osmanlı tarihi, bir bakıma idarî reformlardan oluşan ve Osmanlı tarihinin panoramasını değiştiren bir devirdir. Bu idarî reformlar geçmiş asırlardaki pragmatik uygulamalardan farklı bir tarza ve muhtevaya sahiptir. İdare artık belli bir dünya görüşünün, yani bürokrasinin modernist dünya görüşünün etkisi altındadır. Kaçınılmaz olarak yeni bir hukukî düzenleme ile birlikte idarî reformlar gerçekleştirilmektedir. XIX. yüzyıl Tanzimat Devri reformları yeni bir hukukşinaslık, yeni bir hukukî adaptasyon olayını Türk-İslâm tarihi sahnesine getirmektedir. Bu nedenle XIX. yüzyıl Osmanlı tarihi, hukukî açıdan bir kısmî “romanizasyon” geçirmektedir. Ancak burada, toplumun hukukî ve sosyal müesseselerinde yeni bir sentez, yeni bir içtihat asrı ile karşı karşıyayız.
Tanzimat Fermanı’nın mukaddimesinde belirtildiği üzere, devlet 150 senedir artan bir buhran içerisindedir. Bu buhran Osmanlı insanın şuurunda toprak kayıplarıyla, idarenin önünde ise dağılan ve fonksiyonlarını yerine getiremeyen klasik devlet ve toplum kurumlarından oluşan bir problemler yumağı olarak belirmiştir. Gerçi Osmanlı yöneticisi ve cemiyeti geçen bir buçuk asır boyunca malî, idarî alanda; askerlikte, arazi rejiminde zaman zaman bazı önemli düzenlemeler ve bazı prensipler getirmeye gayret etmiştir. Fakat artık tümden bir düzenleme kaçınılmazdır ve asıl önemlisi yeni bir hukukî düzenlemeyle Avrupa sisteminden esinlenen yeni bir yapılanmaya gidilmektedir.
Osmanlı Devleti’nde XIX. yüzyıl idarî reformları bir bütünlük arz etmektedir. Öncelikle, ıslahatın dikeyine olarak, idarenin sadece belirli bölümlerinin ele alınmakla yetinilmediği görülmektedir. Bir merkeziyetçi düzenleme ve bütüncülük söz konusudur. İdarenin mülkî ve askerî bütün şubelerinde, hatta cemiyet hayatında ve ülke çapında bir düzenleme görülmektedir. İdarî kadrolar bir bütün halinde birbirlerine yatay geçişin sağlandığı bir hiyerarşiye bağlanmakta, rütbeler ona göre tespit edilmektedir.
Merkezî idarenin istihdam edeceği memurların belirli bir eğitimden geçmesi için, hizmet içi eğitimin yanında ve ondan daha çok modern eğitim kurumlarının teşekkülüne ve yerleştirilmesine önem verilmektedir. Medrese dışı eğitim, klasik döneme göre çok ağırlıklı olarak düzenlenmektedir. Ancak hukuk eğitimi açısından, modern hukuk mektebinin; eğitim niteliği ve hakim yetiştirmek yönünden Nüvvab Mektebi (veya Medresetül-kudât) ile rekabet edemeyecek bir düzeyde kaldığını belirtmek gerekir. Tanzimat’ın en önemli bir yönü de malî merkeziyetçiliktir. Gerçi merkezi bir malî teşkilatlanma süreci, Osmanlı Devleti yıkılana kadar tamamlanamamıştır. Ama şu kadarını belirtmek gerekir ki, devletin hayatı sona ermeden merkezî bir bütçe hazırlanmıştır (bir bütçe kanununa tabi biçimde) ve memur maaşlarının standartlaştığı ve özlük haklarına bağlı olarak ayarlandığı bir barem kanunuyla maaş verilebiliyordu.
XIX. yüzyılda Osmanlı vilâyet yönetimi merkeziyetçi esaslara göre düzenlenip yatay bir hiyerarşiye bağlanmış ve idarî organlar teşekkül etmiştir. Önceleri eyalet denilen birimin adı vilâyete çevrilerek, idare valilere bırakılmıştır. Liva ve kazada da mülkî amirler ve idarî organlar tespit edilerek oluşturulmuştur. Bu düzenlemeler II. Mahmut Dönemi’nden itibaren zorunlu olarak başlayan bir gelişmedir. Fakat literatürümüzdeki yanlış bir değerlendirmeye göre Fransa örneği ve özellikle Bonapartist sistem izlenerek değil, bürokrasinin tarihî tecrübesine ve hayran olunacak buluşlarına isnad eden bir düzenleme söz konusudur. Bu hem modern Türkiye idaresinin hem de Osmanlı Devleti’nden ayrılan ülkelerin taşra yönetiminin de esasını teşkil etmektedir. Aslında Tanzimat merkeziyetçiliğinin temeli, Osmanlı tarihinin kurumlarında yatmaktadır. Taşra idarecisi, klasik dönemde hem askerî, hem de mülkî yoldan olup, imparatorluğun muhtelif mıntıkalarında yer alan ordu müşirleri gene (vezir rütbeli) fakat vilâyet bölgesinde değil birkaç vilâyetin bağlı olduğu bölgenin merkezinde (ordu merkezinde) görev yapıyorlardı. XIX. yüzyıl idaresinin yarattığı bir kurum da şehir yönetimidir, yani belediye idareleridir. Belediye yani mahallî idare olumlu yönleri kadar, olumsuzlukları ve problemleriyle de XIX. yüzyılın bir mirasıdır.
Tanzimat hareketinin su yüzüne çıkardığı merkeziyetçilik eğilimi, Osmanlı eyalet yönetimini iki ana biçimde etkilemiştir. İlk olarak, malî alanda yeni bir teşkilatlanmaya gidildiği görülmektedir. İkinci olarak, mahallî kişi ve kümelerin devlet yönetimini etkilemeleri sürecinin, düzgün, hızlı ve eşitlikçi bir biçimde işlemesine gerek duyulmuştur. Bu durum, Türkiye’de yerinden yönetim geleneğinin doğmasını sağlamıştır. Yeni idarî düzenlemelerde bu iki etki sonucu, vilâyetlerin fiziki teşkilatlanmasının değiştiği görülür. Beliren bu yeni teşkilatlanma anlayışı, Osmanlı Devleti’nin sonuna kadar devam etmekle kalmamış, Cumhuriyet dönemi yönetim sistemine önemli bir tarihî miras olarak kalmıştır. Bu nokta biraz daha açılacak oldursa, ilk tespit; XIX. yüzyılda ülkenin ulaşım şebekesi ve dış ticaret yollarının değiştiği, buna bağlı olarak da üretim ve denetim merkezlerinin değişmesi lüzumudur. İkinci tespit; beliren ve büyüyen yeni yerleşme merkezlerinin idarî bölünmeyi ister istemez düzenleme ve düzeltmeye zorladığıdır. Mesela klasik dönem Osmanlı’da Aydın Vilâyeti’nin üretim, dağıtım, yönetim ve denetim işleri Aydın şehrinde görülürken, ulaşım yollarının ve üretim ve denetim merkezinin İzmir’e kayması eyalet merkezinin de İzmir’e taşınmasına yol açmıştır. Üçüncü ve en önemli tespitse; merkezin idarî etkisin artırmak için; ama bilinçli, ama bilinçsiz, eyaletlerin fizikî sınırlarının daraltılması yoluna gidildiğidir.
1856 Islahat Fermanı’ndan sonraki gelişmeler ve Osmanlı vilâyet yönetiminin aldığı biçim, günümüz Türkiye’sinin idarî yapısını büyük ölçüde etkilemiş, hatta belirlemiştir. 1856 Islahat Fermanın belirleyici özelliği, idarî, malî ve adlî organların yeniden düzenlenmesiyle vilâyet, livâ ve nahiye düzeyindeki halkın (özellikle gayrimüslimlerin) idareye iştiraklerinin sağlanmasıdır. Esasen fermanda öngörülen vilâyet yönetim sistemi, 9 Haziran 1861 yılında çıkarılan bir nizamnameyle, Cebel-i Lübnan’da uygulamaya konulmuştur. Ancak yeni düzeni tüm imparatorluğa uygulatmaya çalışan Osmanlı yönetimi arasındaki sürtüşmeler, uygulamanın yayılmasını engellemiştir. Osmanlı yönetim sistemini ete kemiğe büründüren temel belgeyse 7 Cemaziyelahir 1281 (7 Kasım 1864) tarihli “İdare-i Vilâyet Nizamnâmesi”dir. Bu nizamname ile eyaletler kaldırılarak, yerine livalardan oluşan vilâyet üniteleri kuruluyordu. Yeni nizamnamelerin hazırlanmasında Niş Valisi Midhat Paşa’nın düşünce ve çalışmalarından yararlanılmıştır.
İdare-i Vilâyet Nizamnamesi esaslı surette ilk defa; sınırları ve teşkilâtıyla yeniden düzenlenen Tuna Vilâyeti’nde (bugünkü Bulgaristan) uygulandı. Kısa bir süre sonra, benzeri bir uygulamaya geçildi. Uygulama sonuçlarının başarılı oluşu, 1871 yılında (1283) “İdare-i Umumiye-i Vilâyet Nizamnâmesi’nin çıkartılmasına ve yeni düzenin yaygın biçimde uygulanmasına fırsat verdi. XIX. yüzyıl boyunca bu düzenin yürürlükte kaldığını görüyoruz.
Kısa sürede Avrupa’da 10 vilâyet ve 44 sancak, Anadolu’da 16 vilâyet ve 74 sancak, Afrika’daysa 1 vilâyet ve 5 sancak yeni düzene göre teşkilatlandırıldı. Bunun yanı sıra yeni düzenin merkezci niteliğini pekiştirmek amacıyla, “Elviye-i gayrimülhaka” denilen bazı livâlar; söz gelişi Kudüs, Canik, Şehrizor, II. Meşrutiyetten sonra da Bingazi, Bolu, İzmit, Çatalca, Urfa, Asîr, Kal’a-i Sultaniyye ve Karesi doğrudan doğruya merkez yönetimine bağlandılar. Ayrıca, vilâyette valilerin, livada mutasarrıfların, kazada da kaymakamların yanında “idare meclisleri” oluşturuldu.
Ne var ki ruhanî reisler, memurlar ve seçimli 4 üyeden kurulan (ikisi Müslüman, ikisi gayri müslim olacaktı, fakat pek sıkı uygulanan bir kaide değildi) bu meclisler, halkın yönetimi etkilemesini sağlayan araçlardan çok, yöneticilerin karar ve taleplerini tasdik eden birer “soğuk damga” olarak kaldılar. Özetle, 1871 nizamnamesi, vilâyet yönetimine yeni bir iş bölümü planı getiriyor, bu plan çerçevesinde de merkezin etki ve denetimini mutlaklığa doğru arttırıyordu.
Klasik Osmanlı eyalet (veya taşra) idaresinde; beylerbeyi, sancakbeyi, subaşı ve sipahi komuta zinciriyle birbirine bağlı yöneticilerdi. Ancak o dönem şartlarında, yine o dönemin ulaşım ve haberleşme imkanlarıyla, günlük işlem ve faaliyetler elbette etkin ve ayrıntılı biçimde denetlenemezdi.
Oysa, yeni yönetim yapısı içinde filizlen merkeziyetçilik eğilimi, üstleri, astlarının her karar, fiil ve işlemini denetlemeye, onaylamaya veya geri çevirmeye zorluyordu. Bu durum merkezi nitelikteki vilâyet yönetim sistemi çerçevesinde, sınıf ve sorumlulukları belli bir yöneticiler hiyerarşisinin oluşmasına, dikey denetimin faal biçimde uygulanmasına imkan vermiştir.
Ankara Üniversitesi Dil ve Tarih Coğrafya Fakültesi / Türkiye