İnsanlar doğuştan sahip oldukları özgürlük ve doğal hakların saldırılardan korunabilmesi için bazı sınırlamalara katlanarak özveride bulunurlar. “Toplum Anlaşması”na göre,[1] “toplum üyelerinden her biri kendini topluma terk eder ve varlığını, bütün kuvvetini müştereken genel iradenin emrine verir; ortak benliğini, yaşamını, iradesini bu anlaşmadan alır”. Hak ve özgürlüklerinin güvence altına alındığını gören insanlar ise bu güvence karşılığında bazı sınırlamalara rıza göstermişlerdir.[2]
Hak ve özgürlük kavramları çoğu zaman aynı anlamda kullanılmakla beraber,[3] aslında özgürlüğü daha geniş kapsamlı ve soyut, hakkı ise özgürlüğün özelleştirilmiş ve somutlaştırılmışı olarak anlamak gerekir.[4] Genel olarak, bir kimsenin isteyebileceği, ileri sürebileceği ve kullanabileceği bir durumu belirten hak kavramı, “devlet ve toplumun hukuk düzeni ve yasaları aracılığıyla güvence altına alınmış bir durum” olarak tanımlanabilir.[5] Başka bir deyişle, haklar “yazılı hukuk belgeleriyle, kanunlarla, hürriyetleri sağlamak için, kişiye tanınan yetkilerdir”.[6]
Anayasa, “devletin temel yapısını oluşturan organları, bu organların kuruluş ve işleyişlerini, kişilerin temel hak ve özgürlüklerini düzenleyen üstün bir yasa”yı[7] ifade etmektedir. Bugün kullanılan anlamda devlet iktidarının sınırlanmasının hukuki belgesi[8] olan anayasalar, toplumsal dengeyi kurmakla ödevli bir “toplum sözleşmesi” sayılırlar.[9] Anayasa, temel hakları tanıdığı ölçüde, bu hükümlerin “kural” olması amaçlanmış olmakta ve “optimal etkilerinin sağlanması” anayasal bir zorunluluk olarak belirmektedir. Bu açıdan devlet, bir yandan temel hakları ihlal etmekten kaçınacak, öte yandan düzenleme yoluyla bunları somutlaştıracaktır.[10] Çağdaş anayasalar bu anlayış içinde, bir yandan devletin kuruluş, işleyiş ve yapısına ilişkin kuralları belirlerken, diğer yandan kişinin devlet gücü karşısında sahip olduğu temel hak ve özgürlükleri güvence altına alarak, “siyasal iktidarı” sınırlama işlevini[11] gerçekleştirmek durumundadırlar.
Sosyal Hakların Anlamı
Sosyal haklar, “ekonomik bakımdan zayıf ve güçsüz olanların ve özellikle işçilerin haklarının ve çıkarlarının korunması, geliştirilmesi ve emek ile anamal arasındaki ilişkilerde bir güç dengesi kurulması için devletin gerçekleştirme sorumluluğunu üstlendiği ekonomik ve sosyal nitelikli ve özgürlükçü önlemlerin bütünü”[12] olarak tanımlanabilir.
Sosyal haklar, “ekonomik ve sosyal dengesizlikleri” azaltmaya yönelik[13] haklardır. Bu hakların amacı, ekonomik ve sosyal yönden zayıf olan kişi ve toplumsal katmanları, özel olarak korunması gerekli kişi ve grupları korumak, bunların maddi ve manevi varlıklarını geliştirmektir.[14] Sendika, toplu pazarlık ve grev hakkı gibi “klasik sosyal haklar”ın[15] yanısıra, çalışma hakkı, iş güvenliği ve işçi sağlığı hakkı, çocukların ve gençlerin korunması hakkı, sosyal güvenlik hakkı, mesleğe yöneltilme hakkı, çalışan kadınların ve ailenin korunması hakkı, adil çalışma koşulları hakkı, konut hakkı vs. haklar[16] da sosyal haklar arasında yer alırlar.
Sosyal haklar, klasik haklardan konumları bakımından ayrılırlar ve tanımlanırlar.[17] Her şeyden önce bu haklar, “kişisel haklar”a aykırı değildir. Sosyal haklar, klasik hak ve özgürlüklerin yerine geçmek için
değil, onları tamamlamak, birlikte olumlu bir senteze ulaşmak için öngörülmektedir.[18] Klasik haklar alanında daha çok “hak ve özgürlükleri zedelememe” ile yükümlü olan devlet, sosyal haklar alanında “somutlaştırma” işlevini yüklenecektir.[19]
Sosyal haklar ile kişisel haklar arasında bir “kaynak ortaklığı” bulunmaktadır ve her ikisi de insanın özüne bağlıdır. Aralarındaki fark ise oldukça ilgi çekicidir. Kişisel hak ve özgürlükler, “iktidara karşı” ya da daha geniş bir deyimle “devlete karşı” olduğu ve varlıkları da iktidarın “küçük dünyamıza karışmama”sına bağlı bulunduğu halde, sosyal hakların sağlanması ve korunması için iktidarın müdahalesi gerekli olmaktadır. Toplumun bir üyesi olan birey, bundan böyle iktidarın bir şeyler yapmasını bir “hak” olarak beklemektedir.[20]
Klasik özgürlüklerin, ferdin moral, entelektüel ve spiritüel gelişmesini sağlamalarına karşılık; sosyal haklar ferdin, en geniş anlamda maddi, ekonomik ve sosyal gelişmesini kolaylaştırırlar.[21] Sosyal haklar, ancak devletin toplumsal yapıyı düzenlemekle yükümlü olduğu kabul edilen bir rejimde etkili olabilir; bu da liberal anlayışı ve dünün polis devletini çok geride bırakan bir rejimi gerektirir.[22] Diğer bir ifadeyle, devlet klasik hak ve özgürlükler yanında, bu hak ve özgürlüklerin kullanılmasını sağlamak amacıyla kişilere ekonomik ve sosyal haklar tanıma yolunu seçmişse, “sosyal” nitelik kazanmış demektir. Sosyal hakların esası, klasik özgürlüklerden faydalanmalarına imkan veren maddi koşulların bütün vatandaşlara sağlanmasıdır.[23]
Sosyal Devlet Anlayışına Geçiş
Sanayileşen toplumlarda özellikle iş gücü kitlesinin içine düştüğü durum, liberal devlet sisteminin öngördüğü tarzda toplum düzeninin korunamayacağını ve demokratik rejimin gerçekleşemeyeceğini göstermiştir. Fikir adamlarının baskısı ve değişen yaşam koşulları, liberal klasik ve siyasi demokrasiyi sadece özgürlüğe değil, eşitliğe de dayandırarak bireysel demokrasi felsefesinde köklü bir değişme yapmıştır. “Sosyal devlet” ve “refah devleti” formülleri bu değişimin ürünleri olarak ortaya çıkmıştır.
“Sosyal devlet”, genellikle “vatandaşların sosyal durumlarıyla, refahlarıyla ilgilenen, onlara asgari bir yaşam düzeyi sağlamayı ödev bilen devlet”[24] olarak tanımlanmaktadır. Sosyal devlet sistemi, “liberal devlet sisteminin siyasal demokrasi kurumlarını koruyarak, kendiliğinden gerçekleşmeyen sosyal ve ekonomik demokrasiyi devlet müdahalesi ile gerçekleştirmeyi öngören”[25] bir sistemdir. Diğer bir deyişle, kapitalist ekonomi düzenini koruyan, ancak gerek ekonomik gerekse sosyal gelişmeler açısından bu düzenin daha iyi çalışmasını sağlayıcı önlemlerin alınması gereğini duyan bir devlet sistemi[26] olmaktadır.
Sosyal haklar, ekonomik bakımdan zayıf ve güçsüz olanların ve özellikle işçilerin haklarının ve çıkarlarının korunması, geliştirilmesi ve emek ile sermaye arasındaki ilişkilerde bir güç dengesi kurulması için devletin gerçekleştirme sorumluluğunu üstlendiği ekonomik ve sosyal nitelikli ve özgürlükçü önlemlerin bütünü olarak ele alındığında; bu haklara anayasa ve yasalarında yer veren ve bunları içtenlikle yerine getirmeye çaba gösteren devlet “sosyal devlet”tir.[27]
Sosyal devletin başta gelen amaçlarından birisi, toplumdaki “sosyal ve ekonomik dengesizlikleri” azaltmaktır.[28] Sosyal devlet, ekonomik ve sosyal yaşama ağırlığını koyarak toplum yararına kendisinden beklenen ödevleri yerine getirirken “sosyal adalet ve eşitliği” gerçekleştirmeye çaba gösterecektir. Öte yandan, sosyal devlet kişinin özgürlüğünü sağlama görevini de yüklenmektedir. Bu amacın gerçekleştirilebilmesi için de bireylere sosyal haklar tanımaktadır.[29] Sosyal devlet anlayışı, II. Dünya Savaşı sonunda sosyal bir gerçek olarak ortaya çıkmış ve anayasalarda kendisini kabul ettirmiştir. Türk düşünce hayatında tam anlamıyla açık ve kesin sınır çizgisi 1960’ta çizilmiştir.[30]
Sosyal Hakların Pozitif Hukuka Girişi ve Gelişimi
Başlangıçta işçiyi korumaya ilişkin ilk yasalar ve iş mevzuatının oluşumuyla başlayan insan hakları kavramının içeriğinde ve devletin işlevinde sosyal yönde ortaya çıkan değişim giderek herkese “sosyal haklar” tanınmasını amaçlayan yeni bir ideale dönüşmüştür. Gerçekten, insan hakları bildirilerinde ve anayasalarda klasik hak ve özgürlükler listesine sosyal hakların eklenmesine tanık olunmuş, devlet ise o güne değin üzerine almadığı yeni görevler yüklenmiştir.
Nitekim, böyle bir anlayışın ışığı altında, XIX. yüzyılda başlamak ve zamanımıza kadar gelmek üzere, bir yandan insan hakları kavramının içeriğinde, öte yandan devletin işlevi anlayışında sosyal ve ekonomik yönden bir gelişme ve genişleme görülür.[31] İnsan, artık bireyci doktrinde olduğu gibi soyut ve varlık olarak değil, fakat içinde yaşadığı toplumun sosyo-ekonomik koşulları ile çevrili “ihtiyaç sahibi vatandaş” olarak ele alınır. Kendisine yalnızca devletin olumsuz müdahalelerine karşı ileri sürebileceği “negatif” özgürlüklerin değil, devletten olumlu bir hareket, bir hizmet ve yardım isteme yetkisini veren “pozitif” hakların da tanınması yoluna gidilmektedir.[32] Böylece, çağdaş demokrasinin hak ve özgürlük anlayışında büyük ve anlamlı bir değişiklik olmuştur. 20. yüzyıl demokrasisi artık “sosyal”dir ve “sosyal haklar” böyle bir köklü gelişmenin eseridir.[33]
Anayasalarda ve insan haklarına ilişkin uluslararası sözleşmelerde, klasik özgürlüklerin yanı sıra, sosyal ve ekonomik hakların da benimsenmesi, II. Dünya Savaşı sonrasında genellik kazanmıştır.[34] 1946 tarihli Fransız, 1947 tarihli İtalyan, 1949 tarihli Alman Anayasaları sosyal ve ekonomik haklara değişik şekillerde yer vermişlerdir. Birleşmiş Milletler Örgütü tarafından 1948 yılında kabul edilen İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, bu hakları, “bütün halkların erişmeleri gereken ortak ideal”in bir parçası saymıştır. Bu akım, Avrupa Konseyi çerçevesinde ve 4 Kasım 1950 tarihli Avrupa İnsan Hakları ve Temel Özgürlükleri Andlaşması ve 18 Ekim 1961 tarihli Avrupa Sosyal Şartı ile 1973 yılında Helsinki’de başlayan ve oldukça uzun bir zamana yayılan toplantılar sonucunda 1 Ağustos 1975 tarihinde kabul edilen Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı Sonuç Belgesi’yle uluslararası hukukta devam etmektedir. 21 Kasım 1990 tarihinde imzalanan Yeni Bir Avrupa İçin Paris Şartı, dünyada cepheleşme çağının ve Avrupa’da bölünmüşlüğün sona erdiğini açıklamakta; insan haklarına ve temel özgürlüklere dayalı demokrasiye olan bağlılık ile ekonomik serbestlik ve sosyal adalet yolu ile elde edilecek refaha duyulan güven vurgulanmaktadır.[35]
Türk Anayasalarında Sosyal Hakların Gelişimi ve Yorumu
Türkiye’de sosyal hakların doğuşu ve gelişmesi siyasal ve ekonomik yapının niteliklerine bağlı olarak oluşmuştur.[36]
Cumhuriyet’e kadar uzanan son 100 yılda lonca sistemi içerisinde Osmanlı Devleti’nin 1830’lardan itibaren sanayileşme çabalarına katıldığı görülmektedir.[37] Ancak bu gelişmeler içinde yabancı sermaye önemli bir yer tutmuştur. Lonca düzeninin bozulmasıyla bu güvencelerden yoksun kalan yeni sanayi işçileri, ekonomik durumlarını ve çalışma koşullarını düzeltmek amacıyla özellikle II. Meşrutiyet’ten sonraki yıllarda başlayan ve I. Dünya Savaşı yıllarına rastlayan döneme kadar, yabancı işverenlerin baskılarına rağmen giriştikleri işi bırakma eylemlerinde başarı gösterebilmişlerdir.[38]
Büyük ölçüde siyasi otoriteden elde edilen ödünlerle gerçekleştirilebilen bu başarı, bugünkü anlamda sendikal eylemlerden daha çok, esas itibariyle örgütlenmemiş, meslek ve işyeri işçi gruplarının oluşturduğu kısa süreli eylemler olmaktan öteye gidememiştir. Osmanlı yönetiminin çalışma hayatına karşı tutumunun başlangıçta yabancı işverenlerin etkisiyle baskıcı ve yasaklayıcı olmakla birlikte; sonradan düzenleyici ve yapıcı olduğu söylenebilir. Özellikle, II. Meşrutiyet’in ilanından sonra çıkarılan yasalarla, çalışma özgürlüğü, çalışma hayatında koruyucu ve düzenleyici çerçevenin oluşturulması vb. konularda kısmen de olsa ciddi ve önemli düzenlemelere gidildiği söylenebilir.[39]
Sosyal hakların anayasalarda yer alması için Sanayi Devrimi’nin, demokrasinin, sosyal ve sosyalist düşüncelerin ve güçlü sendikacılık hareketlerinin doğması ve gelişmesini beklemek ve büyük bir dünya savaşı geçirmek gerekmiştir. Osmanlı Devleti ise bu oluşumlardan yalnız savaşları yaşamıştır. Dolayısıyla, Cumhuriyet öncesi dönemi kendi ortam ve koşulları içinde değerlendirmek daha gerçekçi ve doğru bir yargıya ulaşılmasını sağlayacaktır.[40]
1924 Anayasası
1789 tarihli Fransız İnsan Hakları Beyannamesi’nin etkisi altında hazırlanan[41] 1924 Anayasası’nın özgürlük anlayışı,[42] hemen hemen klasik demokrasi anlayışı ile iç içedir. “Hürriyetin herkes için sınırı, başkalarının hürriyeti ile sınırlıdır (m. 68)” diyen bu Anayasa’da klasik hak ve özgürlükler; yasa önünde eşitlik, kişi dokunulmazlığı, vicdan, düşünme, söz, yayım, yolculuk, akit, çalışma, mülk edinme, malını ve hakkını kullanma, toplanma, dernek kurma hakları ve özgürlükleri olarak ifade edilmiştir.[43] Anayasa, 1976 Kanun-i Esasisi’ne benzer şekilde, klasik hak ve özgürlükleri “kanuni güvence” altına almış, ancak bunların korunmasına ilişkin düzenlemelere yer vermemiştir.[44]
Klasik anlamda “bireyci ve liberal” bir devlet modelinin tipik bir örneğini oluşturan 1924 Anayasası,[45] yalnızca “negatif” haklara yer vererek[46] “ekonomik ve sosyal haklar”dan hiç söz etmemiş[47], “bağıtların, çalışmaların, mülk edinme ve hak ve mal kullanmanın, toplanmaların, demeklerin ve ortaklıkların serbestlik sınırı kanunla çizilir (m. 79)” diyerek örgütlenme hakkı konusunda kanuna gönderme yapmıştır.
1924 Anayasası’nın “bazı sosyal haklar getiren özel kanunlar ve uluslararası bazı sözleşmelere katılma yoluyla” dolaylı da olsa çalışma hayatının gelişmesine uygun bir zemin hazırladığı söylenebilir.[48] Devlet sosyal sorunları, bireylere daha fazla klasik hak ve özgürlükler vermek yolu ile çözümlemek istenmiştir.[49] Devletçilik ilkesinin de kabulü ile “sosyal” bir niteliğe zamanla kısmen de olsa sahip olan 1924 Anayasası’nın sosyal haklar bakımından üzerinde durulması gereken önemli bir yanı Anayasa’da 1937 yılından itibaren yer alan “toprak reformu”na ilişkin düzenlemeler içinde görülmektedir.[50]
Bir bütün olarak düşünüldüğünde, 1924 Anayasası, I. Dünya Savaşı sonrası anayasalarından (Weimar Anayasası dışında) çok farklı değildir. Ülkeler ekonomik ile sosyal arasında bir denge oluşturabilmek, refahı yaymak ve işçilerin bir daha savaş öncesi yaşam ve çalışma koşullarına dönmemesini güvence altına almak için yeni ekonomik ve sosyal politikalar oluştururken, sosyal hakların ve özgürlüklerin anayasalar içinde yer alması düşüncesi yaygınlaşmamıştır. Bu nedenle 1924 Anayasası da çağının diğer anayasaları gibi sosyal hakları ayrıca anayasal güvence altına alma yoluna gitmemiştir.[51]
1961 Anayasası
1961 Anayasası, “Cumhuriyetin nitelikleri” başlığı altında, devleti “insan haklarına dayanan devlet” olarak nitelendirmiştir (m. 2). “İnsan haklarına dayanan devlet”, bu inanç üzerine kurulmuş olan, insanı temel değer olarak kabul eden, kendi var oluş nedenini insan haklarının korunması ya da gerçekleştirilmesi amacına dayandıran devlet demektir.[52] 1961 Anayasası, bu işlevi son derece çağdaş bir anlayış üzerine oturtmakta, temel hak ve özgürlükleri devlet kavramının dışında, ona karşı bir kavram olmaktan çıkararak, devlet ve toplum yaşamının ayrılmaz bir parçası, “vazgeçilmez” bir unsuru durumuna getirmektedir. Bu anlamda temel hak ve özgürlüklerin korunmasını ve daha etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak, devletin “varlık” nedenidir.[53]
Temel hak ve özgürlüklerin koruyuculuğu görevi, “… kişinin temel hak ve hürriyetlerini, fert huzuru, sosyal adalet ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşamayacak surette sınırlayan siyasi, iktisadi ve sosyal bütün engelleri kaldırır, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlar (m. 10)” hükmü ile devlete yükletilmek suretiyle,[54] Anayasa’ya çağdaş bir nitelik kazandırılmıştır. Devlet bir yandan kimi engelleri kaldıracak, öte yandan da daha mutlu bir toplum koşullarının hazırlayıcısı olacaktır.
1961 Anayasası bir yönüyle, 1945 sonrası “demokratik” dünyaya ayak uydurma girişimiyle başlayan sürecin sonuçlanmasıdır.[55] Bu anlayış doğrultusunda, “özgürlükçü ve demokratik” yaklaşımları benimseyen 1961 Anayasası, sosyal ve sendikal haklar alanında da “ileri” bir dönemeci simgeler.[56] Bu haklar işçilerin sınıf bilinciyle siyasal güçleri zorlamaları sonucu değil, “demokratik ve sosyal bir hukuk devleti” gereği olarak getirilmiştir.[57] Sosyal demokrasi alanındaki evrensel gelişmelerin etkisiyle çağdaş bir anayasa yapmak isteği birleşince, halk yığınlarından gelen böyle bir beklenti ve özlem olmadan da, sanki bu alanda büyük bir savaşım verilmişçesine, hayli geniş bir sosyal haklar listesi Anayasa’nın içinde yer almıştır.[58] 1961 Anayasası, “özgürlükçü” niteliği[59] ile çağdaş anayasaların en iyilerinden ve en ilerilerinden biri olmuştur.[60]
1961 Anayasası’nın en ilginç yeniliği, Türkiye Cumhuriyeti’nin temel niteliklerine “sosyal devlet” kavramını eklemesi[61] (m. 2) olmuştur. Çağımızın “sosyal devlet” özelliğini en iyi biçimde yansıtan bu Anayasa,[62] kişi yönünden “sosyal devlet sisteminin gereklerini yerine getirme”[63] amacını gütmüştür. 1961 Anayasası’nın “sosyal devlet” sisteminin benimsendiğini belirleyen ilgili maddesinin gerekçesi[64] de bu konuda devletin durum ve tutumunu açık ve kesin bir dille açıklamaktadır:
“Sosyal devlet, fertlere yalnız klasik hürriyetleri sağlamakla yetinmeyip, onların insan gibi yaşamaları için zaruri olan maddi ihtiyaçlarının karşılanmalarını da vazife edinen devlettir. Her sınıf halk tabakaları için refah sağlamayı kendisine vazife edinen bugünün devleti, iktisaden zayıf olan kişileri, bilhassa işleri bakımından başkalarına tabi olan işçi ve müstahdemleri, her türlü dar gelirlileri ve yoksul kişileri himaye edecektir.”
Anayasa’nın hedef ve gayesi; sosyal haksızlıkları ve haksızlıkları yaratan başlıca nedenleri ortadan kaldırmak, adil bir sosyal ve ekonomik düzen kurmak, ekonomik faaliyetleri mutlu bir azınlığın ihtiyaçları ve lüksü yerine herkesin ihtiyaçlarına öncelik verecek yönlere götürmektir.[65] Bu yönüyle, salt kişi hakları ile siyasal haklara yer veren 1924 Anayasası’ndan ayrılarak “temel haklar” arasına “sosyal ve iktisadi haklar”ı da katıp güvenceye bağlayan 1961 Anayasası, bununla “sosyal devlet” ilkesinin yaşama geçirilmesini amaçlamıştır.[66]
Anayasa Mahkemesi de verdiği bir kararda, sosyal devleti “güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak gerçek eşitliği, yani sosyal adaleti ve böylece toplumsal dengeyi sağlamakla yükümlü devlet demektir”[67] diye tanımlamıştır. 1961 Anayasası’ndaki “sosyal devlet” ilkesinin, 1924 Anayasası’ndaki yalnızca kişisel özgürlükler için garanti sağlayan devlet düzeninden farkı[68] da bu noktada toplanabilir.
Çalışma hayatını, temel hak ve özgürlükler ile bireysel çalışma ilişkileri açısından düzenlemekle kalmayan 1961 Anayasası, işçilere “sendika kurma hakkı” başlığı altında, (md. 46) sadece sendikalaşma hak ve özgürlüklerini vermekle kalmamış, aynı zamanda “toplu sözleşme ve grev hakkı” başlığı altında (md. 47) işçilerin iktisadi ve sosyal haklarını geliştirmelerini sağlayan toplu iş sözleşmesi ve grev haklarını tanımıştır.[69] Böylece, Türk anayasalarında ilk kez 1961 Anayasası ile sendika, toplu sözleşme ve grev hakları, anayasa konusu olmuş ve güvence altına alınmışlardır.[70] Sendikal hakların herhangi bir engelle karşılaşmadan anayasal güvence altına alınmasının temel nedeni, Demokrat Parti’nin yürüttüğü propagandalarla ve daha sonra CHP tarafından benimsenen ve “İlk Hedefler Beyannamesi”nde açık ifadesini bulan gelişmeler dolayısıyla hemen her partinin bu hakları meşrulaştırıcı bir söylem kullanması ve bu noktada toplumsal bir konsensüs sağlanmış olmasıdır.[71]
Sendika kurma hakkı başlangıçta, “işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir (md. 46/II)” hükmü ile kamu hizmeti görevlilerine (memurlara) de tanınmışken, 22 Eylül 1971 tarihinde 1488 sayılı kanunla getirilen değişiklikle işçi niteliğinde olmayan kamu hizmeti görevlilerinin sendika kurma hakkı geri alınmıştır. Maddenin başında yer alan “çalışanlar” ifadesi kaldırılıp, bunun yerine “işçiler” ifadesi konulmuş (md. 46), bu maddenin ilk şeklinde yer alan “işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir” hükmü Anayasa’dan çıkartılmış, nihayet memurların sendikalara üye olmaları yasaklanmış (md. 119/I), daha önce kurulmuş olan memur sendikalarının faaliyetlerinin sona ereceği bildirilmiştir (Geçici md. 16/I).[72]
Anayasa “sosyal güvenlik hakkı”nı düzenleyerek (md. 48), bu hakkı bütün vatandaşlara tanınan haklardan saymıştır. Bu hakkın sağlanması için sosyal sigortalar ve sosyal yardım örgütü kurulacağı belirtilmiştir. Gerek sosyal sigortalar ve sosyal yardım örgütlerinin kurulması, gerekse vatandaşların bedeni ve ruhsal açıdan sağlıklı bir şekilde yaşayabilmesi ve tıbbi bakım görmesinin sağlanması, devlete ödev olarak yüklenmektedir (md. 49). Yine aynı madde, devletin dar gelirli aileler için sağlık koşullarına uygun sosyal konutlar yapmasını da belirtmektedir.
Sosyal haklar biçiminde beliren bu hakların kimisinin yepyeni bir nitelik taşıdığı ve daha önce yasal düzeyde tanınmış olmayan bir hakkı ilan ettiği (grev hakkı), bazılarının ise daha önce tanınmış sosyal hakları anayasa güvencesine bağladıkları (sosyal güvenlik, dinlenme hakkı), bunların kapsamını genişlettikleri (sendika kurma hakkının kapsamı içine sadece sendikaların değil, sendika birliklerinin de alınması) ya da bu haklardan yararlanacakların çerçevesini genişlettikleri (başlangıçta memurların da sendikal haklara sahip olması) görülmüştür.
Bütün bu haklar 1961 Anayasası’nın, çağdaş bir kavram olan “refah devleti”ni, gerçekleştirecek ideal olarak kabul ettiğini göstermektedir. Fakat refah devleti sözcüğünün Anayasa’ya konulması, gerçekleşmesi için yeterli değildir. Özellikle, Türkiye benzeri gelişmekte olan ülkelerde, ekonomik kalkınma gerçekleştirilmeden “refah devleti” ilkesinin bir arzu olmaktan öteye değeri yoktur. Bu noktayı göz önüne alan Kurucu Meclis, Anayasa’ya “devlet, bu bölümde belirtilen sosyal ve ekonomik amaçlara ulaşma ödevlerini, ancak iktisadi gelişme ile mali kaynakların yeterliliği ölçüsünde yerine getirir (m. 53)” hükmünü koymuştur.[73] Elbette bu, sendika kurma hakkı, toplu sözleşme ve grev hakkı, dinlenme hakkı gibi haklarla değil, fakat sosyal güvenlik, sağlık hakkı, öğrenimin sağlanması gibi devlete yükletilen ödevlerle ilgilidir. Zira, birincilerin sağlanması devlete bir külfet yüklemediği halde, ikinciler devlet için büyük bir yük teşkil eder.[74]
1982 Anayasası
1961 Anayasası’ndaki düzenlemeye benzer şekilde[75], 1982 Anayasası “… kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama” (m. 5) görevini devlete yüklemiştir. Bu şekilde, temel haklar ve özgürlükler alanında “pozitif ” bir işlev yüklenen devlet, çağdaş anlamda, temel hak ve özgürlüklerin koruyucusu ve destekleyicisi olacaktır.[76]
1961 Anayasası’nın “insan haklarına dayanan devlet” anlayışı, 1982 Anayasası’nda yerini “insan haklarına saygılı devlet” anlayışına bırakarak (m. 2) anlamlı bir anlatım değişikliğine gidilmiştir.[77] “İnsan haklarına saygılı devlet” anlayışı, özellikle diğer Anayasal değişikliklerle bir arada düşünüldüğünde, çok temel bir yaklaşım farkını anlatır. Bu düşünce ile insan hakları, artık devletin temeli sayılmaktan, onun “dayandığı” kavramlar ve değerler bütünü olmaktan çıkmıştır. Devlet, “toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı” (m. 2) için vardır. İnsana yine değer verilmesi, insan onurunun yine kollanması gerekecektir ama, insan hakları artık devletin var oluş nedeni olmaktan çıkmıştır.[78] Böylece insan hakları, devletin varlığı dışında, ona yabancı bir değer olarak görülmüştür.[79]
Bir “tepki anayasası” olarak nitelendirilen[80] 1982 Anayasası’nda temel hak ve özgürlüklere “sınırlama getirme”[81] ve “güçlü iktidar”[82] anlayışının hakim olduğu gözlenmektedir.[83] Böylece Anayasa’daki “özgürlük” kavramı “sınırlama” kavramıyla sıkı sıkıya bağlantılı duruma gelmiştir. Özgürlüklere ve haklara ilişkin hükümler oldukça kısa, sınırlamalara ilişkin olanlar ise hayli uzundur. Başka bir deyimle, Anayasa, hakları ve özgürlükleri güvence altına almak amacından çok, bunların sınırlanabilmesine olanak sağlamak amacına yönelmiştir.[84]
Anayasa’nın sosyal haklar açısından başlıca niteliklerinden biri, sendikal hak ve özgürlüklerin tarihsel olarak temel öğelerinden birini oluşturduğu “sosyal devlet” anlayışının içeriğinin boşaltılmış olmasıdır.[85] 1982 Anayasası her ne kadar “sosyal devlet” ilkesini Cumhuriyet’in değişmez temel niteliklerinden biri olarak kabul etmişse de[86] bu anlayışın yerini, esas olarak, “eşitsizler arasındaki denge” düşüncesi almıştır.[87]
1982 Anayasası, sendikacılık düzeni ile ilgili olarak eskisine göre daha ayrıntılı ve oldukça değişik esaslar getirmiştir.[88] 1961 Anayasası’nda tek madde altında düzenlenen “sendika kurma hakkı”, 1982 Anayasası’nda “sendikal faaliyet”in de eklenmesiyle iki madde halinde düzenlenmiştir. Ancak, her iki maddenin yakından incelenmesinde, bu madde hükümlerinin yalnızca “sendikal hakları” değil, fakat “sendikal yasakları” da içerdiği görülecektir.[89] Bu şekilde, Anayasa’da sendikal hareketi “disiplin” altına alma amacına yönelik bir anlayışın hakim olduğu söylenebilir.
Sendika kurma hakkına ilişkin olarak getirilen sınırlamalardan ilki, “sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri Anayasa’da belirlenen Cumhuriyetin niteliklerine ve demokratik esaslara aykırı olamaz” hükmüdür (md. 51). İlgili maddenin gerekçesinde[90] “sendikaların yönetim ve işleyişlerinin demokratik esaslara uygunluğunun gerekli yasal ve idari tedbirlerle sağlanacağı; sendika tüzüklerinin, sendikaların işleyiş ve yönetimlerinin demokratik esaslara uygun olması, üyelerin serbest iradeleriyle yöneticilerini seçmelerine imkan verilmesidir. Sendika üyeleri üzerinde yöneticilerin baskısı söz konusu olmayacağı” belirtilmiştir. Aynı madde ile getirilen bir diğer sınırlama, “işçiler ve işverenler aynı zamanda birden fazla sendikaya üye olamazlar” hükmüdür. İlgili maddenin gerekçesinde,[91] “birden fazla sendikaya üyeliğin doğuracağı sakıncaların önlenmesi için tedbir alınmasının zorunlu görülerek tek sendika” ilkesinin benimsendiği belirtilmiştir.
1961 Anayasası’nda sendikaların siyasi faaliyetlerde bulunamayacağına ilişkin bir hüküm bulunmamasına karşın,[92] 1982 Anayasası başlangıçta kapsamlı bir siyasi faaliyet yasağı getirmiştir. Buna göre, “sendikalar, md. 13’te sayılan genel sınırlamalara aykırı hareket edemeyecekleri gibi, siyasi partilerden destek göremezler ve onlara destek olamazlar; derneklerle, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçlarla ortak hareket edemezler (dm. 52)” şeklindeydi.
“Anayasa, sendika üyelerinin siyasi bir hareket içinde birleşip toplum içinde kopukluğa sebep olmaları yolunu kapatmayı amaçlamaktadır. Aksine düşünceler, esnafların, memurların ve başka grupların da başlı başına siyasi birleşmelerine yol açabilir” şeklinde gerekçelendirilen[93] ve sendikalara siyaset yasağı getiren bu hükümler, 1947 tarihli Sendikalar Kanunu’na dönüş niteliğindedir.[94] Böylece, sendikaların “demokratik baskı grubu olma” nitelikleri ve “siyasal işlevleri”nin engellenmek istendiği söylenebilir. Ancak, 1980 sonrası döneminin taşıdığı koşullar gereği Anayasa’ya konulan bu hüküm, sendikal haklara karşı zaman içerisinde gösterilen yumuşama ve sendikalardan gelen baskılar sonucunda 4121 sayılı Kanun[95] ile Anayasa’dan kaldırılmıştır (m. 3). Böylece, sendikaların siyasal partilerle işbirliğini yasaklayan ve Batılı bir demokrasi anlayışıyla bağdaştırılması tümüyle olanaksız bulunan bir düzenleme ortadan kaldırılmıştır. Anayasal engelin ortadan kalmasından sonra, demokrasiyi kollayıcı yasal düzenlemelerin bir an önce yapılması bu çok önemli alanda katılmacılığın yolunu açabilecektir.[96]
1982 Anayasası ile tartışmaya açılan yasaklardan biri de “memur sendikacılığı”na ilişkindir.[97] 1982 Anayasası’na göre, “işçiler ve işverenler sendikalar ve üst kuruluşlar kurma hakkına sahiptirler (md. 51/I)”. Anayasaya uygun olarak çıkarılan Sendikalar Kanunu ise yalnızca işçi sendikaları ve işveren sendikaları ile ilgili hükümler getirmiş, işçi ve işverenle ilgili kavramları düzenlemiş (md. 2), memurların sendika hakkından bahsetmemiştir. Ancak, Anayasa’da işçi ve işverenlerin sendika hakkına sahip olduğu belirtilirken, “memur” ifadesinin geçmemesinden ötürü “bir yasak olmadığı” şeklinde düşünülmesi, Anayasa’da bu bakımdan bir boşluk olduğu düşüncelerinin ortaya çıkmasına yol açmıştır.
Bu boşluğu gidermeye yönelik bir yenilik, 4121 sayılı kanunla getirilen değişikliktir. Bu değişiklikle, “128 maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54. madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve İdareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni, uygun idari veya kanuni düzenlemenin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulu’nun takdirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanmamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir (m. 4)” denilerek kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına ilişkin yasal düzenleme yolu açılmıştır. Belirtmek gerekir ki, bu hüküm ile getirilen değişiklik kamu görevlileri için yalnızca “toplu görüşme” hakkı getirmekte ve düzenlenecek mutabakat metninin Bakanlar Kurulu’nun takdirine sunulacağı belirtilmektedir.
Uygulamada, kamu görevlileri sendikalarının yıllardır etkinliklerde bulunduğu, bunların varlığının yasal olduğunun yargı kararlarıyla onaylandığı göz önünde tutulursa, 53. maddede yapılan bu düzenlemeyle kamu görevlileri sendikalarına Anayasa tarafından tanınma dışında önemli yeni bir hak getirmediği söylenebilir.[98] Böylece, Anayasa değişikliği ile toplu sözleşmesiz ve grevsiz bir memur sendikacılığı getirilmek istenmiştir. Ek fıkradaki düzenlemenin, temelde 624 sayılı yasa sendikacılığına egemen olan 30 yıl önceki anlayışı benimsediği açıktır.[99]
Sendika hakkı, toplu sözleşme hakkı ve grev hakkı birbirinden ayrılması ya da birbirinin içeriğinden yoksun bırakılması durumunda etkinliklerini yitirirler. Bu nedenle grev hakkı, toplu sözleşme hakkı olmaksızın sendika hakkı olmaz. Dolayısıyla sendika kurma hakkına ilişkin yasal düzenleme yolunu açan bu değişikliğin toplu sözleşme ve grev hakkı ile de sürdürülmesi gerekir.[100]
Anayasa’da “toplu iş sözleşmesi hakkı” işçilere ve işverenlere tanınırken, getirilen değişiklik, “aynı işyerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılması ve uygulanmasının yasaklanması (md. 53)”dır. Hangi seviyede olursa olsun, bir işyerinde bir toplu iş sözleşmesi yapılır veya uygulanmakta olunursa, artık o işyeri için toplu sözleşme yapılması, yetki alınması veya bir başka toplu iş sözleşmesinin her ne sebeple olursa olsun, uygulanması imkansız kılınmıştır. İlgili maddenin gerekçesinde[101] bu kuralın “iş barışının sağlanmasına ve bu yoldan üretimin arttırılmasına yönelik” olduğu belirtilmiştir.
Ayrıca, “toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında, uyuşmazlık çıkması halinde işçiler grev hakkına sahiptirler (md. 52)” hükmü ile, grev, sadece toplu sözleşme yapılırken uyuşmazlık çıkması halinde tanınmış; başka bir deyişle, hak grevi yolu tıkanmıştır.[102] İlgili maddenin gerekçesinde,[103] “mahkemelere saygı ve çalışma barışı ilkelerinin hak grevinin yasaklanmasına amil olduğu, bir toplu iş sözleşmesi döneminde mutlak iş barışı esasının kabul edildiği” belirtilmiştir. Öte yandan, grev hakkının ancak toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında çıkan uyuşmazlıklar için kullanılabileceği; buna karşılık, işçi ile işveren arasında mevzuat, toplu iş sözleşmesi veya iş sözleşmesi ile sağlanan haklara ilişkin olarak taraflar arasında çıkan uyuşmazlıktan dolayı greve gidilmeyeceği, diğer bir deyişle “hak grevi”nin 1982 Anayasası’nda yasaklandığı şeklindeki görüşe karşı, doktrinde, “Anayasada hak grevinin yapılamayacağını belirten bir madde olmadığı”[104] ifade edilerek; 1982 Anayasası’nın hak grevini güvence altına almaması nedeniyle, yasada böyle bir greve yer verilmeyişinin Anayasa’ya aykırılık oluşturamayacağı, ancak Anayasa’nın hak grevini yasakladığının da söylenemeyeceği ileri sürülmüştür.[105]
Aynı madde ile bu hakkın “iyi niyet kurallarına aykırı olarak toplum zararına ve milli serveti tahrip edecek şekilde kullanılamayacağı” hükme bağlanmıştır. Yine, siyasi amaçlı grev, dayanışma grevi, genel grev, işyeri işgali, işi yavaşlatma, verim düşürme ve diğer direnişler eskiden olduğu gibi yasaklanarak Anayasa’da hukuka aykırı olarak nitelendirilmiştir.
1982 Anayasası’nın ilginç bir özelliği, yasalarla düzenlenmiş olmakla birlikte, 1961 Anayasası’nda anayasal bir hak olarak bulunmayan “lokavt hakkı”nı[106] açıkça kabul edip, grev hakkıyla birlikte “eşit düzeyde”[107] düzenlemiş olmasıdır (m. 54). “Biçimsel eşitlik düşüncesinin bir ürünü olarak”[108], Anayasa’nın gerekçesinde, “lokavtın anayasal hak olarak tanınmasının bir denge fikrinin sonucu”[109] olduğu belirtilmiştir. Ancak bu gerekçeye ilişkin madde metninde, Milli Güvenlik Konseyi’nce, “lokavt, ancak greve karşı uygulanabilecektir”[110] şeklinde değişiklik yapılarak, lokavta “savunma aracı”[111] statüsü tanınmak istenmiştir.
Bu çerçeve içinde lokavtın 1982 Anayasası’nda yer almış olmasının en önemli hukuki sonucu, yasa koyucunun 1961 Anayasası’ndan farklı olarak, artık lokavtı yasaklama imkanına sahip olmamasıdır. Böylece lokavta, grevden farklı da olsa, anayasal bir güvence getirilmiştir. Ancak lokavtın Anayasa’da güvence kapsamı olarak farklı düzenlenmiş olması, 2822 sayılı Kanun’da bu hakkın bir saldırı aracı olarak kullanılabilme imkanının açık tutulmasını önleyememiştir.[112]
Yasaya göre, işveren grev kararının kendisine tebliğ tarihînden itibaren altı iş günü içinde lokavt kararı alabilecektir (m. 27). Bunun anlamı, yasanın “saldırı lokavtını” yasaklayarak “savunma lokavtını” serbest bırakmasıdır. Bununla birlikte, işverenin “lokavt kararını uygulamaya koyması”, işçi sendikasının “grev kararını uygulamaya koyması” koşuluna bağlı kılınmamıştır. Bir başka deyişle, lokavt uygulamasına geçmek için, işçi sendikasının grev uygulamasına geçmesi şart değildir.[113] Hatta, birden çok işyeri için yapılacak toplu iş sözleşmesi ile ilgili olarak, yasanın belirtilen kuralını izleyen ve grev kararı uyuşmazlığın kapsamındaki işyerinin bir kısmı için alınmış olsa dahi lokavt kararının başka işyerleri için de alınabileceğini düzenleyen hükmü (m. 27/son), lokavtın uygulama alanının grevden de geniş olmasını sağlayıcı niteliktedir.[114]
Öte yandan, grev oylamasına ilişkin hükme göre, işçilerin salt çoğunluğu grevin uygulanmamasına karar verirse, o işyerinde grev uygulanmaz (m. 35). Böyle bir durumda işçi sendikası-yasa uyarınca-ya on beş gün içinde karşı tarafla anlaşmaya varacaktır ya da Yüksek Hakem Kurulu’na baş vuracaktır (m. 36/III). Ne var ki, bu süreç içinde işverenin lokavt kararını uygulamaya koyması mümkündür.[115] Böylece işçi sendikası grev uygulamaz ya da uygulayamaz iken, işverene lokavt yapma olanağı tanınmış, Batı demokrasilerince benimsenmiş bulunan lokavt anlayışına ters düşüldüğü gibi, yasanın 26. maddesinin gerekçesinde yer alan ve yasal lokavtın ancak greve karşı “savunma” amacıyla düzenlendiği yolundaki açıklama ile çelişki yaratılmıştır.[116]
Bu düzenlemenin, lokavta Anayasa’da bir savunma aracı olarak getirilen güvenceyi aştığı ve bu haliyle gerek sosyal devlet ilkesine aykırı düştüğü ve gerekse grev hakkını etkisizleştirmesi bakımından, grev hakkını ölçüsüz bir biçimde sınırladığı söylenebilir.[117] Böylece, sosyal devletin “güçsüzlerden yana olma”[118] niteliğiyle çatışan bir başka özellik daha ortaya çıkmıştır.
Sonuç
Hak ve özgürlüklerin korunması ve gerçekleştirilmesi, “işlevsel olma” anlamında güçlü bir devleti gerektirir. “Güçlü devlet”, bireyler üzerinde dilediğince tasarrufta bulunabilen bir devlet değil, sosyo-ekonomik görevler yüklenmiş, genişlemiş bir devlet anlayışının ifadesi olarak algılanmalı, toplumsal düzeyde “bütünleşmeyi sağlama” ve bunun maddi temelini kurabilme ile ölçülmelidir.
Anayasalara ve devlete “demokratik” nitelik veren haklardan biri de “sosyal haklar”dır. Batı demokrasileri, hızlı sanayileşme ile birlikte güçlenen, çalışan kesimin ekonomik ve sosyal haklarına ilişkin isteklerine karşı olumsuz ve katı tepkiler göstermek yerine, “toplumsal uzlaşma ve anlaşma” yolunu seçtikleri için demokrasilerini koruyabilmiş ve geliştirebilmiştir. Türkiye, sosyal haklar alanında 1961 Anayasası ile öne çıkardığı “çağdaş, demokratik ve sosyal hukuk devleti” görünümünü her geçen gün daha ileri bir düzeye getirmek zorundadır. Hak ve özgürlükleri “sınırlama yetkisi”, devlete yine anayasa ile yüklenen hakları sınırlayan “engelleri kaldırma görevi” ile birlikte ele alınmalı, bu haklar devlet tarafından sınırlanması gereken haklar değil, fakat gerçekleştirilmesi gereken “üstün hukuk kuralları” olarak görülmelidir.
Uluslararası Türkmen Türk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi / Türkmenistan
Alıntı Kaynağı: Türkler, Cilt: 17 Sayfa: 494-504