DUYUN-I UMUMİYE İDARESİ

22.02.2018
179
A+
A-
DUYUN-I UMUMİYE İDARESİ

Yrd. Doç. Dr. Erdoğan KESKİNKILIÇ

Osmanlı Devleti’nin mali tarihi içinde önemli bir rol oynayan Duyun-ı Umumiye İdaresi, hem yürürlükte olduğu dönemde hem de daha sonra oldukça tartışılan bir konudur. Gerçekten bu İdare, Osmanlı Devleti’ne oldukça pahalıya mal olmuş bir kurumdur. Hatta devlet gelirinin bir bölümünü Avrupa’ya transfer eden bir kurum olarak değerlendirilmektedir. Fakat bu İdare’yi sadece tek yanlı olarak değerlendirmek de yanlış olacaktır.

Bir devletin yıllık harcamaları o yıla ait toplam gelirinden fazla ise, devlet bütçesinde negatif bir açık ortaya çıkmaktadır. Bu açığı kapatmak için genel olarak iki yol kullanılır. Birinci yol: Var olan vergi oranları artırılır. Vergi oranları artırımı da yeterli olmazsa başka yeni isimlerle yeni vergiler ihdas edilir. İkinci yol ise; Borçlanarak bu açık giderilmek istenilir. Bu borçlanma iç yada dış olmak üzere iki yolda yapılabilir.

Osmanlı Devleti, “imparatorluğun en uzun yüzyılı” olarak değerlendirilen XIX. yüzyılın ikinci yarısında bütçe açığını kapatmak için daha çok ikinci yolu seçmiştir.

Her siyasi otoritede olduğu gibi Osmanlı Devleti’ni borçlanmaya iten çeşitli iç ve dış sebeler vardır. Öncelikle iç sebeplerin belli başlı başlıkları şöyle sıralanabilir: Devletin maliye yapısı,[1] toprak sisteminin bozulması,[2] merkezi otoritenin azalmasıyla Ayan Teşkilatı’nın[3] ortaya çıkıp bir takım gelirlere el koyması, askeri harcamalar ve devlet yapısındaki reformlar, saray ve ulufe harcamaları,[4] savaşların uzun sürmesi ve çeşitli devlet yatırımları iç sebeplerin belli başlı olanlarıdır.

Osmanlı piyasasında dolaşan ve kimi zaman sayı ve miktarı bilinmeyen kaimelerle, gayrimüslimlerin borsa ve para oyunları da iç piyasadaki paranın kararsızlığı ile istikrarsızlığın meydana gelmesi, borçlanma sebeplerinin başka bir boyutunu göstermektedir. Ayrıca birtakım Osmanlı bürokratlarının siyasal düşünceleriyle Rusya’ya karşı Avrupa’yı devletin yanında ittifak yapabilme arzularını borçlanma yolu ile istemeleri de[5] iç sebepler olarak gösterilebilir. Öte yandan Kırım savaşı esnasında patlayan Avrupa tarzı tüketim, sadece mal ithali ile sınırlanmayıp kuklacı, canbaz, ressam, piyano, keman ve Fransızca dersleri için gelen ve getirilen hocalar, azınlıkların kurduğu Avrupa tarzı okullar ve inşa edilen Avrupa yaşantısına elverişli meskenler vb. yabancı mal ve hizmet kullanımını gerektiren harcamalar ödeme bilançosunu öyle bir açıkla karşı karşıya bırakmıştır ki, dış borçtan başka çare kalmamıştı.[6]

Osmanlı Devleti’nin borçlanma sürecine girmesinin sebeplerinden biri de dış sebeplerdi. XVIII. yüzyılın sonlarına doğru Avrupa tüccarlarına tanınan ayrıcalıklar, Osmanlı tüccarlarını yabancılar karşısında rekabet edemez bir duruma getirmişti.[7] Avrupa’daki sanayi inkılabıyla meydana gelen sermaye kendini kıta dışına çıkarmaya çalışıyordu. Sermaye sahipleri Avrupa’daki faiz oranlarının azlığından ötürü faiz oranı fazla olan Osmanlı Devleti’ne borç vermeye yönelmişlerdi.[8] Kapitalist ülkelerin Osmanlı Devleti üzerindeki siyasi isteklerini iktisadi politikalarla gerçekleştirmek istemelerini de Osmanlı Devleti’nin borçlanmasının dış sebepleri olarak belirtmek mümkündür.

Bir devletin bütçe açığını kapatmak için borçlanma yolu gerçekten kurtuluşu zor bir yoldur. Bu yolun daha az zararlı olanı, hiç şüphesiz iç borçlanmadır. Osmanlı Devleti de borç batağına önce iç borçlanmayla girmiştir. İlk dış borçlanma girişimi 1845 yılında Leon ve Baltazzi isimli iki Galatalı bankerin kurduğu İstanbul Bankası aracılığı ile kısa vadeli bir borçlanma anlaşması ile başlamıştır.[9]

Osmanlı Devleti’nin bütçe açığındaki genişleme bütçe açıklarını iç borçlanmayla kapatılamaz bir hale getirmişti. Devletin bu kötü ekonomik durumu İstanbul’daki yabancı elçilikler tarafından dikkatle takip ediliyordu. Nitekim 1850 yılının Ağustos ayında İngiltere’nin İstanbul’daki elçisi Stradford Canning, dönemin Osmanlı Padişahı Sultan Abdülmecid’i Avrupa (İngiliz) piyasasından borç almaya zorluyordu. Sultandan yüz bulamayan elçi, Sadrazam Reşid Paşa’yı ikna etmiş ve bir borçlanma anlaşmasında prensip kararına varılmıştı. Fakat Sultan Abdülmecid tarafından şartları ağır olduğu ileri sürülerek bu borçlanma iptal edildi. Bu girişimden tek yanlı olarak vazgeçen Türk Hükümeti, borç verenlere 2.200.000 Frank tazminat ödemek zorunda kalmıştı.[10] Bu borçlanmanın temel iktisadi sebebi; Osmanlı Hükümeti’nin İstanbul Bankası’ndan almış olduğu kredileri kapatmak içindi. Şöyle ki; İstanbul Bankası, Osmanlı Hükümeti’nin dış ticareti için sermaye sağlıyordu. Bu sermayenin temini için İstanbul Bankası, Avrupa bankerlerine borçlanmıştı. Banka bu borcuna karşılık, Osmanlı Devleti’ni borçlandırıp bu borç tahvillerini Avrupa’daki (İngiltere ve Fransa) bankerlere verecekti. Borçlanmanın bu şekli Abdülmecid tarafından öğrenilince “Ben ilk dış borç alan padişah olmayacağım”, “Ben gavura borçlanmam” diye hiddetlenerek mukavelenameyi imzalamamıştır.[11] Bu borçlanmadan vaz geçildiğinden dolayı, İngiliz elçisi Sultan’a bir muhtıra sundu. Bu muhtırada kapsamlı bir reform planı özetleniyor ve Osmanlı Devleti yine dış borçlanmaya zorlanıyordu.[12]

Gerek Osmanlı Devleti’nin nakit para ihtiyacının karşılanması, gerekse elçilerin borçlanma konusundaki baskılarının artması dış borçlanmayı hazırlıyordu. Nihayet 1854 Kırım Savaşı Osmanlı maliyesine indirilen son darbe olmuştu. Kırım Savaşı’nın getirdiği yeni harcamalar ve nakit paraya duyulan aşırı ihtiyaç Galata bankerlerinin hükümete vermekte olduğu kısa vadeli avansların çok üzerindeydi.[13] Bu gelir-gider dengesindeki açık, Avrupa piyasalarındaki borçlanmayı zorluyordu. Nihayet, 1854 kredisi olarak bilinen ve gerçekleştirilen İngiltere ve Fransa’nın aracılığı ve garantisi ile alınan dış kredi aslında, bugünkü IMF ve Dünya Bankası kredilerinin ilk modeliydi.

1854 yılında başlayan dış borçlanma sürecinin başlaması zor olmasına rağmen artması ve ilerleyerek gelişmesi kolay oldu. Osmanlı Devleti borç almaya artık alışmıştı. Abdülmecid’in borçlamayı “onur meselesi” olarak değerlendirmesi zamanla, mecburen terkedilmişti. Öyle ki, alınan borçların faizleri bile bir yıl sonra başka bir borçlanma ile ödenir hale gelecekti.

Alınan borçların nerelere harcandığını da yine borç verenler belirliyordu. 1860 Mires borçlanması sırasında dönemin Sadrazamı Fuat Paşa, Adapazarı’nda yetişen patatesi İstanbul’a getirebilmek için yapılacak yol için borç para istemesine karşı Avrupalı sermaye sahipleri, “Şimdi size sadece silah almanız için para lazım, onu veririz: Tabii silahları kimden alacağınızı da biz tayin edeceğiz” diyorlardı.[14]

Borç anlaşmaları yapıldıktan sonra her anlaşmanın kendine ait teknik özellikleri doğrultusunda, Osmanlı Devleti hisse senetleri hazırlıyor ve bu senetler Avrupa piyasasına sürülüyordu. Devletin bu senetleri piyasaya sürdüğü zamanki mali durumuna göre bu borçlanma kuponları Avrupalı finans çevreleri tarafından nakit paraya dönüştürülüyordu. Kuponların üzerinde hangi döneme ait olduğu, faiz oranı ve diğer teknik bilgiler bulunuyordu.[15]

Osmanlı Devleti’nin borçlanma süreci, Duyun-ı Umumiye İdaresi öncesi ve sonrası diye ikiye ayrılabilir. Birinci dönemde, İdare’nin kuruluş öncesi döneminde toplam 16 kez borçlanma anlaşması yapılmıştır. Bu sürede 222.066.610 sterlin karşılığı 244.273.272 lira değerinde borçlanılmıştır. Bu dönemdeki borçlanmanın ortalama faiz oranı %5-6 civarındadır. İdare’nin kuruluşu sonrası dönemde ise 26 defa borçlanma anlaşması imzalanmış 163.030.000 sterlin karşılığı 179.333.000 lira borçlanılmıştır. Bu dönem faiz oranı ise %4’tür. Bu rakamlar borçlanmanın üzeri fiyatlarıdır. Devletin eline geçen miktar ise borçlanma miktarının birinci dönemde %64’ü, ikinci dönemde ise %86’sı oranında idi.[16]

İkinci dönem (1886-1914) alınan dış borçlar, birinci dönem dış borçlardan daha elverişli şartlarda alınmış ve daha iyi yerlere harcanmıştır. Özellikle eski borçların ödenmesi, ikinci dönemde olmuştur. İkinci dönemdeki borçlanmanın en hareketli olduğu seneler II.Abdülhamid’in (1876-1908) saltanat yıllarıydı. Bu dönemde daha iyi şartlarda (hem faiz oranları düşük hem de borç tahvillerinin satış fiyatı ya başa baş ya da üzeri fiyatına çok yakındı) borç bulunabilmesinin sebebi Duyun-ı Umumiye İdaresi’dir. Şöyle ki, Avrupa finans çevresi Duyun-ı Umumiye İdaresi’ni kendisi için adeta bir sigorta kabul etmiş ve Osmanlı Devleti’ne borç vermekten kaçınmamıştır. Yani yabancı sermaye ürkütülmemiş hem nakit hem de yatırım olarak çekilmeye çalışılmıştır. Ayrıca Duyun-ı Umumiye İdaresi, Avrupa sermaye sahiplerinin alacaklarını günü gününe ödediği için Osmanlı devleti daha iyi şartlarda borç bulabilmiştir. Çünkü ikinci dönem borçlanmaları bu İdare tarafından yapılmıştır.

II. Abdülhamid’in reformları ve Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin varlığı ile yeniden güven kazanan yabancı sermaye sahipleri, Osmanlı Devleti’nde yeni yatırımlara girmek istediler. II. Abdülhamid ise, bütçeyi dengelemek için borç almaktan başka şeyler de planlamıştı. Amacı devletin vergi veren tabanını genişletmek için ekonomik gelişmeyi özendirmekti. Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin varlığından dolayı Avrupalı sanayiciler, bankerler ve tüccarların ekonomik gelişmeyi başlatacak alanlara ilgi duyması sağlanmıştı.[17]

Osmanlı Devleti, 1854 yılında başlayan borçlanma batağı sürecine 1875 yılına kadar dayanabildi. Öyle ki 1874-75 yılı bütçe geliri 25.104.928 lira iken, 5 yıla ait dış borç ödeme taksidi 13.200.000 liraya ulaşmıştı. Bu dış borç taksidinden başka iç borç taksitleri de bütçe üzerinde ayrı bir yük oluşturuyordu. Nihayet iç ve dış borç taksitlerini devlet bütçesi ödeyemez hale gelince dönemin Sadrazamı Mahmut Nedim Paşa bir tebliğ yayınladı. Bu tebliğde, hükümetin bütçe açığından dolayı borç ödemelerinde bir değişiklik yapıldığı belirtiliyordu. Faiz ve yıllık ödeme taksitlerinin yarısını para, kalan yarısının da yeni basılıp dağıtılacak %5 faizli hisse senetleriyle ödenmesi ön görülüyordu. Oysa bütçe buna da hazır değildi. Hükümet, 1876 Mart ayında bütün ödemeleri durdurdu.[18] Mahmut Nedim Paşa’nın bu kararı almasında Rusya’nın İstanbul elçisi İgnatief’in etkisi olmuştu.[19]

Osmanlı Hükümeti’nin ödemelere ara verme kararı, tek yanlı alınmış bir karardı. Alacaklılara kararın alınması aşamasında herhangi bir şey sorulmamıştı. Devlet adeta bir konkardato ilan etmişti. Bu kararın alınmasıyla şok olan Avrupalı tahvil sahipleri, Osmanlı Hükümeti üzerinde çeşitli siyasi baskılar kurarak alacaklarını tahsil etme yollarını aramaya koyuldular. Sonunda 30 Ekim 1875 günü hükümet borçlarını ödemek için bir kararname yayınladı. Kararname Ramazan ayında yayınlandığı için bu kararnameye Ramazan Kararnamesi denilmektedir. Bu kararname, alacaklıları rahatlatan bir ödeme sistemi ve miktarı belirtmekteydi.

Dış borçlarını ödemeyen Osmanlı Hükümeti, borçlar konusunun 1878 Berlin Antlaşması gündemine girmesine engel olamadı. 1877-78 Osmanlı-Rus Savaşı mağlubiyeti ile Balkanlar’daki topraklarının büyük bir kısmını kaybeden Osmanlı Devleti, kaybettiği topraklara yönelik bir kısım borçlarından da muaf tutulmuştu. Berlin Kongresi’nde Osmanlı borçlarının bir kısmı Bulgaristan’a, Karadağ’a, Sıbıstan’a ve Yunanistan’a paylaştırıldı.[20] Fakat bu ülkeler paylaştırılan miktarlara razı olmamışlardı. Ayrıca savaş sonu Osmanlı Devleti, Rusya’ya 35 milyon Lira savaş tazminatı olarak borçlanıp, miktarın tamamı faizlendirilerek yılda 350.000 lira taksitle 100 yılda ödenmesi ön görülmüştü.[21] Avrupalı tahvil sahipleri ileride Rusya’ya verilecek bu savaş tazminatını herhangi bir borçlanma gibi kabul edip Osmanlı Duyun-ı Umumiye’si içinde mütaala edilerek ödeme şekil ve miktarının da Duyun-ı Umumiye İdaresi’nce yönetilmesini amaçlasalar da başarılı olamamışlardır.[22]

13 Temmuz 1878 günü Berlin Antlaşması gereği Osmanlı Devleti’nin borçlarını ödemesi için uluslararası mali bir komitenin kurulması tavsiye edilmişti. Bu tavsiye kararı gerek Osmanlı Hükümeti gerekse Galata Bankerleri tarafından sert tepkiyle karşılandı. Zira bu tavsiye kararı, Osmanlı Devleti açısından iç işlerine karışmak, Galata Bankerleri tarafından ise kendi alacaklarının böyle bir yöntemle tahsilini istememeleriydi. Bunun üzerine Osmanlı Hükümeti, Galata Bankerleri ve Osmanlı Bankası ile aralarında ortaklaşa bir çalışma yaptılar. Varılan anlaşmaya göre devletin gelirlerinin tespiti ve iç borçların düzenli olarak ödenmesi amaçlanıyordu. Bu karar oldukça önemliydi. Bu karar aynı zamanda Avrupalı tahvil sahiplerine yapılacak ödemelerin şimdilik durması anlamına geliyordu. Hükümet ile Osmanlı Bankası ve Galata Bankerleri arasında 22 Kasım 1879 günü bir anlaşma yapıldı. Bu anlaşma 1879 Kararnamesi diye anılmaktadır.[23] Kararname toplam 15 maddeden oluşmaktadır. Anlaşmaya göre; Hükümet, Müskirat, (alkollü içecek) Pul, İstanbul civarındaki deniz ürünleri vergisi, Edirne-Samsun-Bursa İpek Öşrü, Tönbeki ve Tütün Tekeli vergilerinin toplanması ve işletme hakkını 10 yıllığına Osmanlı Bankası’na ve Galata Bankerlerine veriyordu. İşte Osmanlı Bankası’nın ve Galata Bankerlerinin adı geçen gelirleri toplayıp işletmek ve kararnamede belirtilen iç borçları ödemek amacıyla kurmuş oldukları yönetime Rusum-ı Sitte İdaresi adı verilmiştir. Kararname gereği Osmanlı Hükümeti’nin iç borç toplamı 8.725.000 Lira idi. Bu miktara 1 Kasım 1880’den itibaren yıllık %8 faiz eklenecekti.[24] Avrupalı alacaklılar, 1879 Kararnamesi’ne ve Kararname uyarınca kurulan Rusum-ı Sitte İdaresi’ne çok sert tepkiler gösterdiler. Çünkü iç borçların ödenmesi ve yukarıda belirtilen gelirlerin yönetiminin Osmanlı Bankası ve Galata Bankerlerinin eline geçmesi Avrupalı tahvil sahiplerinin hazmedemeyeceği bir gelişmeydi. Öyle ki, Avrupalı tahvil sahiplerinin alacaklarını ne zaman ve hangi şartlarda tahsil edecekleri iyice belirsizleşmişti. Dolayısıyla Osmanlı Devleti ve tahvil sahibi olan Avrupa finans çevresi mali sıkıntılarla karşı karşıya kalmışlardı. Bunun üzerine Avrupalı tahvil sahipleri, Osmanlı Hükümeti ile iç borç alacaklıların arasında yapılan bu anlaşmanın uygulanmaması için çeşitli girişimlerde bulundular. Bu girişimler, kendileri açısından 1880 yılında olumlu gelişmelere sebep oldu. Osmanlı Hükümeti, 3 Ekim 1880 günü bir genelge yayınlayarak alacaklıların kendilerinin seçtikleri birer üyeyi İstanbul’a temsilci olarak göndermelerini istiyordu. Osmanlı Hükümeti’nin bu yaklaşımı üzerine alacaklılar kendilerini temsil etmek için aralarından seçerek belirledikleri temsilcilerini İstanbul’a göndereceklerini Osmanlı Hükümeti’ne bildirmişlerdi.[25]

Osmanlı Hükümeti ile Avrupalı alacaklılar arasında bu gelişmeler her iki tarafın da çıkarlarına uygun görülmekteydi. Avrupalı tahvil sahipleri, Rusum-ı Sitte İdaresi ile Osmanlı Devleti’nin borç ödemelerindeki kaynak akışını kendi lehlerine çevirme imkanı bularak ellerindeki hisseleri nakit paraya çevirme, hatta eskiden olduğu gibi yine Osmanlı Devleti’ne yüksek faizlerle para satma imkanı bulabilecekti. Osmanlı Devleti ise, Berlin Kongresi’nde alınan bir kararla “Osmanlı Devleti içinde uluslararası bir mali heyetin kurulması” çalışmalarını önlemiş olacaktı. İngiliz, Fransız, Avusturya, Alman, İtalyan alacaklı temsilcileri 25 Ağustos 1881 günü İstanbul’da hazır bulunmuşlardı.[26] Gelen temsilcilerin kimlikleri değerlendirildiğinde, önemli politik ve bürokratik kişiliklere sahip oldukları dikkat çekmektedir. Dolayısıyla tahvil sahiplerinin siyasal yönetimi, resmen bu alacaklıların temsilcileri olmasa da, farklı yollarla kendi sermaye sahiplerinin haklarını aradıkları görülmektedir. Şöyle ki; alacaklıların seçtikleri temsilciler, daha önce kendi devletlerinde önemli görevlerde bulunmuş kişilerdi.

İngiliz tahvil sahipleri temsilcisi İngiltere Dışişleri Bakanlığı Eski Müsteşarı; Fransız tahvil sahipleri temsilcisi Fransa Dışişleri Bakanlığı Politika Eski Müdür Yardımcısı; Avusturyalı tahvil sahipleri temsilcisi Avusturya’nın Washington Eski Büyükelçisi; Alman tahvil sahipleri temsilcisi Almanya Adliye Müsteşarı; İtalyan tahvil sahipleri temsilcisi İtalya Parlementosu Eski Üyesi.[27]

Avrupa’dan gelen bu alacaklı temsilcileri ile Osmanlı Devleti tarafından görevlendirilen memurlar bir komisyon kurarak devletin borçlarını ödeme şekillerini ve bir sistem kurarak bu işlerin takibi için çalışmalar yapacaklardı. Osmanlı Hükümetini bu komisyonda şu kişiler temsil edecekti:[28]

Şura-i Devlet Reisi Server Paşa (Komisyon Başkanı), Maliye Nazırı Münir Bey (Üye), Divan-ı Muhasebat Reisi Çamiç Ohannes Efendi (Üye), Maliye Müsteşarı Vetendorf Bey (Üye), Hariciye Nazırı Hukuk Müsteşarı Geşher Efendi (Üye), Rusumat Müsteşarı Bertram Efendi (Üye).

Yukarıda da görüldüğü gibi bu komisyona Osmanlı Hükümeti, maliye ve bürokrasisinin en üst düzeydeki yetkilileri ile katılmıştır. Dolayısıyla bu çalışma, Osmanlı Devleti açısından sıradan bir çalışma değil, hükümetin çok önem verdiği bir girişimdi.

Osmanlı Hükümeti temsilcileri ile Avrupalı alacaklıların temsilcileri 1 Eylül 1881 günü başlayıp 28 Aralık 1881’e kadar ortak bir çalışma yaptılar. Bu çalışmalar karşılıklı iki komisyonun beraberce yaptıkları 24 oturumdan oluşmaktadır. Son iki oturum daha çok tarafların memnuniyet ve iyi dilekleri belirtme görüşmeleridir. Komisyonun oturumlarında Osmanlı Devleti’nin borçlarının miktarı, ödeme şekilleri, Rusum-ı Sitte İdaresi’nin durumu vb. konular tartışılmıştı. Oturumlarda genel olarak İngiliz üyenin oldukça aktif olduğu gözlenmektedir. Ayrıca İngiliz temsilci, Hollandalı tahvil sahiplerinin de temsilciliğini yapmaktaydı.

Yaklaşık 4 ay süren çalışma ve görüşmeler sonucu taraflar ortak bir metin üzerinde anlaştılar. Bu metin hükümet tarafından bir kararname şekline getirildi. Kararname, 20 Aralık 1881’de Padişah tarafından İrade-i Seniyye olarak yayınlanarak resmi bir nitelik kazanmış oldu. İrade-i Seniyye’nin yayın tarihi Hicri 28 Muharrem 1299 yılına rastladığından bu kararnameye Muharrem Kararnamesi denilmektedir. Kararname, yabancı temsilcilere kendi dillerine tercüme edilerek verilmişti.[29] Kararname uyarınca Osmanlı Hükümeti’nin 219.938.559 Osmanlı lirası olan dış borcu indirime gidilerek 125.250.943 lira olarak kabul edilmişti. Çeşitli borçlar yenileriyle değiştirilmişti. Ancak bazı tahvillerin ya tahvil sahibi tahvilini kaybetmiş ya da değiştirme süresinde değiştirmediğinden dolayı iptaline gidilmişti. Bu tahviller de genel miktardan düşülerek borç miktarı 124.305.049 liraya inmişti. Ancak 1854, 1855, 1871 ve 1877 tarihli borçlar kararname kapsamı dışında bırakılmıştı. Adı geçen yılların borçlarından kalanlar da yukarıdaki rakama eklenerek toplam dış borç 141.505.309 lira olarak tespit edilmişti.[30]

Yukarıdaki tespit edilen borcun yönetimi için kararname gereği bir kurum oluşturulmuştu. Böyle bir kurumun oluşumu tarafların çalışmaları sonucu olarak alınan en önemli karardı. İleride de çok tartışmalara sebep olan bu kuruma “Duyun-ı Umumiye-i Varidat-ı Muhassasa İdaresi,” kısaca “Duyun- ı Umumiye İdaresi” denilmiştir. İdare, İngilizce, “Ottoman Public Admanistration”; Fransızca, “Admanistration de la Dette Publique Ottomane Reque”; Almanca ise, “Offintliche Schulden des Osmanichen Reichs” diye isimlendirilmiştir. Yazışmalarını Türkçe yapacak olan[31] Duyun-ı Umumiye İdaresi, IMF’nin görevlerine benzer bir görev üstlenecekti.

Muharrem Kararnamesi ile kurulan Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin, dış baskılı ve uluslararası yaptırımı olan bir yönetimin olup olmadığı, üzerinde durulması gereken önemli bir konudur. Bir taraftan Muharrem Kararnamesi’nin Osmanlı kamu hukukuna ait olduğu belirtilirken, diğer taraftan da tek taraflı bir kararname olmadığı belirtilmektedir.[32] Kararname’nin uluslararası bir yaptırım içerdiğine taraf olanlar, bu kararnamenin Berlin Kongresi’nin 18. Protokolü gölgesinde hazırlandığını ileri sürmektedirler.[33] Bununla birlikte, Kararname’nin 21. maddesindeki “Hükümet-i Seniyye 13 Ocak 1882 tarihinde ifay-ı vazifeye mübaşeret edecek olan Varidat-ı Muhassasa İdaresi’ne müteallik cihet-i müstesna olmak üzere ilan tarihinden itibaren mer’il icra olacak olan iş bu nizamnameyi bile dersaadette mukim düvel-i ecnebiye sürefasına tebliğ edecektir.” Yine 15. maddede belirtilen “İngiliz, Flemenkli, Alman ve Avusturyalı, ashab-ı tahvilata vekalet edecek azanın intihap ve tayinleri Londra, Paris, Berlin, Viyana ve Roma’da mukim süfera-i saltanat-ı seniyye’ye tebliğ olunacaktır.” ifadeleri bir yaptırım olarak değerlendirilmiştir.

Oysa bu maddelerde herhangi bir devletin baskı ya da etkisinden ziyade, 21. maddede anlaşma metninin ilgili devletlerin İstanbul’daki elçiliklere verilmesi, 15. maddede ise, alacaklı temsilcilerinin seçim ve tayinleri, adı geçen ülkelerdeki Osmanlı elçiliklerine bildirlmesinden ibaretti. Öte yandan Kararname’nin uluslararası bir yaptırım boyutu olmadığna işaret eden Batılı uzmanlar da vardır.[34] Bu farklı yaklaşımlar, Kararname’nin hazırlandığı ortam, maddeleri ve uygulanışı ile değerlendirildiğinde Berlin Kongresi’nin direk olarak bir baskı ve güdümü olmadığını göstermektedir. Fakat kararnamenin uygulanışı ve kurulan örgütün (Duyun-ı Umumiye İdaresi) yapısına bakıldığında uluslararası bir statüye sahip olduğu apaçık görülmektedir. Yani İdare’nin uluslararası görünümü yapısal açıdan mümkün görülebilir. Fonksiyonel olarak her ne kadar kendi iç meclisine bağlı çalışsa da, Osmanlı Hükümeti’ne karşı sorumluluğu olan bir örgüttü. Bu sorumluluğu, İdare’nin çalışma şartları, yetki ve görevleri Muharrem Kararnamesi’nde belirtilmişti. En önemlisi Osmanlı Hükümeti, İdare’nin görev ve yetkilerine son verdiğinde Osmanlı Hükümeti’ni uluslararası bir yaptırıma mecbur edecek hukuki bir anlaşma olmadığı gibi, Kararname’nin şartları sadece hükümet ile alacaklıları bağladığından herhangi ikinci bir devletin siyasal bir temsilcisinin imzası bulunmayıp ve müdahale etme gibi bir garantörlüğü de yoktu.

Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin en yetkili organı İdare Meclisi idi. Bu meclis, Avrupalı tahvil sahipleri temsilcileri, Osmanlı Devleti içindeki tahvil sahipleri ve Osmanlı Bankası temsilcilerinden oluşmuştu.[35] Bu meclis oluşturulurken Kararname’nin yayınlandığı tarih göz önünde tutularak alacaklıların alacak oranına göre belirlenmişti. Toplam üye sayısı 7 olup, bunlardan 5’i Avrupalı tahvil sahibi temsilcisi, 1’i Osmanlı tahvil sahibi temsilcisi, 1’i de iç borçlar temsilcisi statüsündeydiler. Bu temsilcilerin seçiminin nasıl ve hangi şartlarda yapılacağı Muharrem Kararnamesi’nin 15. maddesinde belirtilmişti.[36] Meclisi oluşturacak üyeleri, tahvil sahipleri seçecekti. Üyelerin görev süreleri 5 yıl idi. Yabancı ülke tahvil sahipleri temsilcilerine 2000, Osmanlı tahvil sahipleri temsilcisine 1200 Sterlin yıllık maaş verilecekti.[37] Mümtaz tahvil sahibi temsilcisine ise maaş yerine toplantı huzur hakkı olarak yıllık 500 Sterlin (550 Lira) verilecekti. Meclis üyelerinin maaşlarını Duyun-ı Umumiye İdaresi karşılayacaktı. İdare meclisinin başkanlığını beşer yıllığına İngiliz ve Fransız temsilciler yapacaktı. İlk başkanlık görevi İngiliz temsilcisi tarafından yapılmıştır.

Duyun-ı Umumiye İdaresi, 1882 yılı Ocak ayından itibaren çalışmaya başlayarak Osmanlı ülkesinde çok geniş bir teşkilat ağı kurmuştu. İdare Meclisi şirket yönetim kurulu gibi yapılanmış, kendisine bağlı İstanbul’da bir Genel Müdürlük oluşturulmuştu. İstanbul’da kurulan 4 merkez müdürlükleri[38] ile bölge müdürlklerinden oluşan taşra teşkilatı da Genel Müdürlüğe bağlanmıştı.[39] İdare’nin taşra teşkilatındaki nezaret denilen bölge müdürlükleri ile buralara bağlı il müdürlük ve daha küçük birimlerdeki memurlarının sayıları yer yer değişmekteydi. 1898 yılı sonunda 26 adet bölge müdürlüğü, 720 adet il ve ilçelerdeki müdürlükler vardı.[40]

İdare’nin yönetim merkezi İstanbul idi. Önceleri Sirkeci’de Galata Bankerleri’nce Rusum-ı Sitte İdaresi için düzenlenen bina İdare merkezi olarak kullanıldı. Zamanla binanın gerek rutubetli oluşu gerekse İdare’nin personel sayısı arttığından ihtiyaca cevap verememesi yüzünden 1897 yılında Cağaloğlu’nda Çifte Saray denilen bölgede İran Konsolosluğu’nun yanında yeni bir bina yapıldı. Bu bina İdare’nin Genel Müdürlük binası olarak kullanıldı. Masrafları Duyun-ı Umumiye İdaresi’nden alınarak Osmanlı Hükümeti tarafından yapılan bu bina, İdare’nin görev süresi sona erdikten sonra devlet hazinesine aktarılması şartı getirilmişti.[41] Bu bina halen İstanbul Erkek Lisesi olarak kullanılmaktadır.

İdarenin personel yönetimi, İdare Meclisi tarafından yapılıyordu. Bu yönetimde Muharrem Kararnamesi esas alınıyordu. Fakat personel alınıp çıkarılırken Osmanlı Hükümeti’ne haber verilirdi. Hükümet normal personelin (işçi-memur) alımına fazla dikkat etmemekle beraber kaçakçılık takibi işlerini yapmak üzere çalıştırılacak kişiler (kolcu) hakkında tavsiyelerde bulunuyordu. Esasen kaçakçıların takibi meselesi, Hükümet ile İdare arasında sık sık anlaşmazlığın yaşandığı bir konuydu. Duyun-ı Umumiye İdaresi, kaçakçılığın takibini kendisi yapmak istiyordu. Hükümet ise buna izin vermiyordu. Nitekim bu problem 4 yıl sürdükten sonra 2 Mayıs 1885’te Şura-i Devlet’in vermiş olduğu kararla kaçakçılığın takibi İdare’ye verilmişti. Ancak İdare, kaçakçılık işini takip için görevlendireceği kolcuları Osmanlı vatandaşından seçmek mecburiyetindeydi.[42] Kolcular genellikle sınır boylarında tuz ve tütün kaçakçılığına karşı mücadele etmekteydiler. Bu yüzden İdare, Osmanlı Hükümeti’nden kolcular için silah taşıma ruhsatı istemekteydi. Hükümet ise bu isteği önü alınmaz bir silahlanma hareketi olarak algılıyordu. Kimi zaman kolcuların işini hükümet kendi askeri birliği ya da kolluk kuvvetleri ile yapmayı teklif etse de sonunda İdare’nin kolcularına silah taşıma ruhsatını da vermek zorunda kalmıştır.[43]

Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin, yönetici personel alımı ve çalıştırması hususunda da hükümet titiz davranmaya çalışıyordu.[44] Fakat kararnamede bu konuda bağlayıcı bir hüküm olmadığından Genel Müdür, Bölge Müdürleri ve İl Müdürleri gibi yönetici personel özellikle Avrupalılardan seçilmekteydi.[45] Bu konuda istisnai durumlar olabiliyordu. İdare, Cidde’de tuz kaçakçılığını önlemek amacıyla burada bir şube açmak istiyordu. Fakat Cidde’de Avrupalı bir müdürün yönetimindeki şubenin açılmasının zorluğunu bilen İdare yönetimi, önceden şifahi olarak müdürün ve çalışanlarının tamamının Müslümanlardan seçileceğini bildirmesi üzerine 5 Haziran 1889 günü şubenin açılış onayını alabilmişti.[46]

İdarenin personel sayısı dönem dönem değişmekteydi. Özellikle hasat ve tahsil dönemlerinde sayı artmaktaydı. Zamanla çok kalabalık bir teşkilat halini alan İdare’nin personel sayısı aynı dönem Maliye Bakanlığı personel sayısından daha fazla idi. Aşağıda 1895 ve 1900 yılları personel sayısı ve dağılımı görülmektedir.

Yıl                   Müslüman     Gayr-ı Müslim          Avrupalı         Toplam Osmanlı
1895               4518                           297                 54                                4869

1900               4471                           317                 55                                4743

1912 yılına gelindiğinde personel sayısı 8931 kişi idi. Bunların 5652’si sürekli çalışırken, 3279 kişi ise geçici personel idi.[47] Daimi çalışan personelin çalıştıkları birimlere göre dağılımı ise şöyleydi.

Yönetim Merkezi      496
Şehirler                      3970
Müfettişler                 30
Kolcular                     1156

Toplam                      5652

İdare’nin yabancılardan tercih etmiş olduğu yönetici personel maaşları oldukça iyi durumdaydı. İdare, 1898 yılında Merkez Müdürlükleri’nde şube müdürü olarak çalıştırılacak Pilye isimli bir Avrupalı yöneticiye 100 lira aylık maaş takdir etmiştir.[48] Oysa İdare’nin taşradaki, illerdeki nazır (bölge müdürü) maaşı 1902 yılında 37 lira idi.[49] Öte yandan 1913 yılında devletin kıdemli bir valisi ancak 100 lira maaş alabiliyordu.

Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin görevleri Muharrem Kararnamesi’nde belirtilmişti. Kararname’de bu husus; “Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin esas vazifesi, idare altındaki ve that-ı cibayetinde bulunan tekalif-i emiriyyeyi kabz etmek olup bunların sanai ve ticari idaresiyle dahi iştigal etmesi cihetiyle memalik-i siyae-i şahanede bulunan alelumum mahalleri kendisi işletmektir.”[50] şeklinde belirtilmiştir. Yani kararname gereği İdare, kendisine verilen gelirlerin toplanması, tahsili, işletmesi ve tespit edilen plana göre alacaklıların borçlarının ödenmesinden sorumlu idi. Önemle vurgulamak gerekir ki, ödenmesi gereken sadece dış borçlar değildi, iç borç ödemesi de idare tarafından yapılacaktı. İdare, görevi gereği her yıl bir bütçe defteri tutmaktaydı. Bu defterde, iç ve dış düzenli borçlar, düzenli olmayan borçlar, esham-ı cedide ile devletçe taahhüt altında bulunan demiryolları teminatı bulunmaktaydı.

Duyun-ı Umumiye İdaresi, gelir-gider ve bütün hesapları için defter-i kebir denilen ve esas defter diye de anılan başka bir defter daha tutardı. Bu defterde, anılan borçların teknik bilgileri de bulunmaktaydı. İdare’nin bu defteri Muharrem Kararnamesi’nin 17. maddesi 4. bendine göre tutması zorunlu olup her ay sonunda Maliye Nezareti’ne vermesi gerekliydi. Ayrıca defterin kesin hesaplarının yıl sonunda yine İdare tarafından Maliye Nezareti’ne verilmesi gerekiyordu. Bu defterin içinde 42 çeşit hesap bulunmaktaydı.[51]

İdare’nin ilk 6 yıllık (1882-1888) toplam geliri 1.421.785 Lira idi. Bu süre içinde gelir getiren ilk 3 kalem; 471.434 Lira duhan (tütün) geliri, 394.265 Lira tuz geliri, 124.159 Lira müskirat (ispirtolu içki) geliriydi. Gelirlerin harcanma miktarı ve oranları ise şöyleydi:[52]

Harcama Yeri                                 (Masraf) Miktar        Oran
Borç Ödemeleri                                1.132.480                 %80
Maaş ve Tahsilat Masrafları             240.554                  %17
Diğer Masraflar                                   48.751                       %3

Toplam                                               1.421.785                 %100

İdare’nin çalışmalarının büyük bir kısmı vergi toplamaktan oluşmaktaydı. Bu işte belli başlı olan görevliler şunlardı: A’şar memurları, gümrük memurları, muvakkat şıra memurları, müskirat resmi bey’iyye memurları ve kaçakçılığı önlemek için görevlendirilen kolculardı. Bu memurların çalışma şartları, görev ve yetkileri her bir kısım için ayrı ayrı nizamnameler hazırlanarak belirlenmişti. Bu memurlarla vergi mükellefleri arasında yer yer ciddi problemler yaşanmaktaydı. İdare memurları, halkın üzerinde baskı kurmaktaydılar. Özellikle Balkanlar’ın sınır bölgelerinde toplanacak vergileri kimin nasıl toplayacağı hakkında belirsizlikler yaşanıyordu. Bu konuda hükümet, çeşitli tebligatlarla İdare’nin yetkilerini sık sık hatırlatıyor ve yetkileri dışına çıkmamaları konusunda sert bir dille uyarıyordu.[53] Öte yandan tuz ve tütün kaçakçılığını önlemek için İdare, hükümet ile anlaşarak kaçakçılara ağır cezalar vermekteydi. Bu takibattan yabancı kaçakçılar da nasibini almıştır. İdare tarafından 1885 yılında bir Rus tütün kaçakçısının tütünlerine el konularak içinde nakit para cezası da olan çeşitli cezalara çarptırılmıştır.[54]

İdare ile hükümet arasındaki ilişkiler Muharrem Kararnamesi’nde belirtilmişti. Aradaki koordinasyonu Hükümet Komiseri sağlıyordu. Hükümet, İdare’nin kararnamede belirtilen yetki ve görevlerini aştığı zaman çeşitli uyarıda bulunuyor ve Kararname’ye mutlak bağlı kalması zorunluluğunu hatırlatıyordu. İstanbul ve civarı gümrük muhafaza müfettiş yardımcılığına sabıkalı bir yabancının getirilmesiyle bu kişinin, hükümetin haberi ve izni olmadan çeşitli arsa alıp bina yapımına girişmesi gibi gümrük teftişinden başka harici işler yapması, hükümetin sert uyarılarına sebep olmuştu.[55] Ayrıca Osmanlı Devleti’nin iç siyasetinin oldukça dalgalı olduğu 1910’lu yıllarda İdare memurları devletin iç politikasına da karışmışlardı. Hükümetin sert uyarıları üzerine merkez ve taşradaki İdare memurlarından devletin iç politikasına karışmayacaklarına dair bir taahhüt senedi alınıp, bu senetlerin İdare’nin İstanbul’daki Genel Müdürlüğü’ndeki memurların özlük dosyasına konulması kararlaştı rı lmı ştı.[56]

Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin, bazı batılı araştırmacılar tarafından yanlı davranılarak çok dürüst çalıştığı[57] ve bu dürüst çalışmasından dolayı hükümetin takdirini kazandığını belirtmektedirler.[58] Ayrıca İdare’ye bırakılan gelirlerin İdare tarafından işletilmesinden itibaren gelirlerde bir artışın olduğu, bu artışın sebeplerinin de İdare’nin yönetim anlayışından kaynaklandığı, bunu sağlamak için de özellikle üst yönetimlerdeki çalışanlarına yüksek ücretler vererek rüşvet ve yolsuzlukların önüne geçtikleri vurgulanmaktadır.[59] Gerçekten İdare’ye bırakılan gelirlerde reel bir artış olmuştu. Fakat dürüstlüğü abartıldığı kadar değildi. Çünkü İdare’nin kuruluşunun hemen ikinci yılı sonunda 1883 yılı kesin hesapları incelenirken gelir hesabında en az 100.000 liranın eksik gösterildiği tespit edilmiştir. Bu eksik gelirin sebebi incelendiğinde İdare’nin merkez teşkilatındaki bazı müdürlerin yolsuzluk yaptığı tespit edilmiştir.[60] Bu yolsuzluk üzerine hükümet, Muharrem Kararnamesi’nde belirlenen teftiş kurumunu daha iyi çalıştırmaya başlamıştı. Tayin edilen müfettişler İdare’nin merkez ve taşra teşkilatlarındaki işlem ve hesaplarını sıkı bir kontröle tabi tutmuştu.[61] İdare, Muharrem Kararnamesi gereği kendisine bırakılan gelirleri bir işletmeci zihniyeti ile zamanla çeşitli işletmeler haline getirmişti. Bunların en önemlileri; Tuz, alkollü içkiler, pul, deniz ürünleri, ipek ve tütün işletmeleridir.[62]

Kuruluş itibariyle çok uluslu olan İdare, kendi içinde de çeşitli problemler yaşamaktaydı. Bunlardan en önemlisi, 1898 yılındaki İdare Meclisi Başkanlığı idi.[63] Muharrem Kararnamesi’ne göre meclis başkanlığı, beşer yıllığına İngiliz ve Fransız temsilciler arasından seçilecekti. Başkanlığın iki ülke arasında değişeceği bu kararnamede belirtilirken, bu değişim tahvil sahiplerinin elindeki tahvil miktarında “önemli bir değişiklik olmazsa” şartına bağlanmıştı. Oysa 1898 yılına gelindiğinde İdare’deki dönemin Alman temsilcisi M. Rudolf Lindau, kararnamede belirtilen tahvil sahipliği konusundaki önemli değişikliğin gerçekleştiğini belirityordu.[64] Alman temsilci bu tezini ispat ederse kararname gereği meclis başkanının meclis üyeleri tarafından seçilmesi gerekecekti. M. Lindau’nun bu teklifinin incelenmesi için İtalyan tahvil sahipleri temsilcisi Marquis Guiccioli ile Osmanlı Bankası temsilcisi M. Auboyneau görevlendirildi. Yapılan inceleme ve araştırmalarda tahvil sahiplerinin ülkelere göre dağılımında önemli değişiklikler olmuştu. 1898 yılı tahvil sahiplerinin ülkelere göre dağılımı ile 1884’teki durumu aşağıdaki gibiydi.[65]

Ülkeler                                   1885               1898               1885’e göre durum
Fransa                                   %40                %44.87          %5 artmış
İngiltere                                 %29                %10.90          %18 azalmış
Türkiye                                  %7.93             %6.41             %1.5 azalmış
Belçika                                  %7.20             %17.95          %10.5 artmış
Hollanda                               %7.59             %4.49             %3 azalmış
Almanya                                %4.70             %12.18          %8.5 artmış
İtalya                                      %2.62             %1.28             %1.5 azalmış

Avusturya-Macaristan        %0.97             %1.92             %1 artmış

Yukarıda da görüldüğü gibi Alman ve Belçika tahvil oranlarında önemli bir artış, İngiliz tahvil oranlarında ise %19 azalma gerçekleşmiştir. Alman temsilci bu oranları göz önüne alarak meclis başkanlığının seçimle olması gerektiğini belirtiyordu. Oysa Muharrem Kararnamesi’nde Belçika ve Hollandalı tahvil sahiplerinin temsilciliğini İngiliz temsilci yaptığından dolayı başkanlık konusunda değişikliğin olmayacağı belliydi. Ayrıca Fransız tahvil oranlarının en fazla oluşu, İngilizlerin ilk 5 yıllık başkanlığının önüne geçemeyişi de İngilizlerin bu konudaki güçlü politikasını göstermektedir.

Fakat Alman temsilci M. Lindau değerlendirmenin sadece İngiliz ve Fransız tahvil sahipleri bazında değerlendirilmesinin gereğini savunmuştu. Bu konuda tartışmalar dinmeyince konuyu Fransız ve Alman temsilciler karşılıklı kabul ettikleri bir hakem kararına götürmüşlerdi. Her iki tarafın onayı ile İsviçre Milli Meclis Başkan Yardımcısı ve Cenevre Mali İşler Direktörü M. Andor hakem tayin edilmişti.[66]

M. Andor, 8 şubat 1902 tarihinde İdare Meclisi oturumunda bu konu hakkındaki kararını açıklamıştı. Karar şöyleydi: “Eğer İngiliz ve Fransızların ellerinde bulunan Osmanlı tahvillerinin sayı ve değerlerinin toplamı diğer ülkelerin ellerindeki toplamdan aşağı düşseydi önemli bir değişiklik olacaktı. Diğer ülkelerin ellerindeki tahviller Fransa ve İngiltere’nin 1881’deki tahvil durumuna erişebilseydi yine durumda önemli bir değişiklik var denebilecekti. Oysa böyle bir değişiklik olmamıştı.”[67] Böylece Alman temsilcinin başkanlık konusundaki çabaları olumsuzlukla sonuçlanmış, İngiliz ve Fransız temsilcilerinin başkanlığı bir kere daha onaylanmış oluyordu.

XX. yüzyılın başlarındaki savaş dönemleri İdare’nin çalışmalarını engellemişti. Ayrıca Muharrem Kararnemesi’nde anlaşma tarafları arasında savaş durumu ile ilgili herhangi bir madde yoktu. Bu konuda ilk sorun İtalya’nın 29 Eylül 1911’de Trablus’u işgal etmesiyle başladı. Osmanlı Devleti, Muharrem Kararnamesi ile taraf tanıdığı bir ülkeye karşı savaşa girmiş, mağlup olarak Uşi Anlaşması ile Afrika’daki son toprağından çekilmiş oluyordu. Ancak Trablus ve Bingazi’den Duyun-ı Umumiye İdaresi’ne yıllık taksidin ödenmesine devam edilecekti. Bu taksit 2 milyon liretten az olmayacaktı. Savaş sonucu Osmanlı Devleti, Duyun-ı Umumiye İdaresi’ndeki İtalyan temsilci hariç diğer İtalyan çalışanlarının işine son verilerek sınır dışı etmişti.[68]

Birinci Dünya Savaşı başlamadan önce İdare’nin yönetiminde olağanüstü bir değişiklik yoktu. Örneğin 1913 yılında İdare’nin yapısı Muharrem Kararnemesi’ne uygundu ve şöyleydi:

J. de le Bouliniere (Başkan) Fransız tahvil sahipleri temsilcisi.

Sir Adam Block (Üye) İngiliz ve Hollandalı tahvil sahipleri temsilcisi.

R. Pritsh (Üye) Alman tahvil sahipleri temsilcisi.

Le Chevalier N. Janko (Üye) Avusturya-Macaristan tahvil sahipleri temsilcisi.

Le Marquis Al Thedoli (Üye) İtalyan tahvil sahipleri temsilcisi.

A. Nias (Üye) Osmanlı Bankası temsilcisi. Hüseyin Cahit Bey (Üye) Osmanlı tahvil sahipleri temsilcisi.

Osmanlı Devleti’nin 29 Eylül 1914 günü Birinci Düya Savaşı’na resmen girmesi ile devletin herhangi bir zorlaması olmamasına rağmen İdare’nin İngiliz ve Fransız üyeleri 1914 Kasımı’nda İstanbul’dan ayrılmışlardı.[69] İtalya’nın savaşa girmesine kadar İdare Meclisi 5 üye ile (Kasım 1914- Nisan 1915) arası, İtalya savaşa girip İtalyan üyenin ayrılmasıyla (Nisan 1915-Kasım 1918 arası) Alman, Avusturya-Macaristan, Osmanlı ve Osmanlı Bankası temsilcileri olmak üzere 4 üye ile İdare Meclisi çalışmalarına devam etmiştir.[70] Bu dönem içinde İdare’nin başkanlığını kararname gereği en yaşlı üye olan Türk tahvil sahipleri temsilcisi Hüseyin Cahit Bey tarafından yürütülmüştü. İngiliz, Fransız ve İtalyan tahvil sahiplerinin alacakları barış imzalanıncaya kadar ayrı bir hesapta saklanmıştır. Savaş döneminde İdare, Osmanlı Devleti’nin içinde bulunduğu mali krizden dolayı devletin isteği kağıt parayı sağlamıştı. Bu işleme İngiliz, Fransız ve Osmanlı Bankası temsilcileri şiddetle karşı çıksa da engellemeyediler. İşte Osmanlı Devleti’nin bu dönemde İdare’den aldığı paralara o dönemde “Duyun-ı Umumiye Paraları” denilmiştir.

Birinci Dünya Savaşı bitiminde İdare’nin yapılanmasında değişiklikler olmuştu. Savaşta yenilen ülkelerin tahvil sahiplerinin İdare’deki temsil hakları sona ermişti. Böylece 28 Haziran 1918 tarihli Versay Antlaşması’nın 258. maddesi gereği Alman tahvil sahiplerinin, 10 Eylül 1919 tarihli Saint- Jerman Antlaşması’nın 86. maddesi ile Avusturya-Macaristan tahvil sahiplerinin Duyun-ı Umumiye İdaresi’ndeki temsilciliklerine resmen son verilmişti.[71] Osmanlı tahvil sahipleri temsilcisi de 10 Ağustos 1920’de imzalanan Sevres Antlaşması’nın 246. maddesi gereği İdare’deki temsilik hakkını kaybetmiş oluyordu. Böylece İdare Meclisi tamamen, İtilaf Devletleri tahvil sahipleri ve Osmanlı Bankası temsilcisi elinde kalmıştı.[72] Bu süreçte İdare, Birinci Dünya Savaşı’ndaki sürecin bir telafisi ya da intikamı olarak çalışmıştı. Artık Duyun-ı Umumiye İdaresi aracılığıyla Osmanlı Devleti üzerindeki emperyalist isteklerini hem daha kolay hem de resmi bir şekilde gerçekleştirme imkanı elde etmiş oluyordu. Ayrıca İngiliz, Fransız ve İtalyan temsilciler kendilerinin bulunmadıkları dönemlerdeki İdare Meclisi’nin çalışmalarının ve bu dönemde alınan kararların meşru olamayacağını belirtmişlerdi. Fakat bu itirazları haklı olmadığından elde edecekleri bir şey yoktu. Zira Muharrem Kararnamesi’ne göre Meclisin çalışabilmesi için en az üç üye olması yeterliydi.

1920 yılına gelindiğinde Duyun-ı Umumiye İdaresi, Ankara’daki Milli Hükümet ile muhatap olmak zorundaydı. Çıkarılan Muvazene-i Umumiye Kanunu’nca Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin Milli Hükümet’e bağlı bölgelerdeki şubeleri normal tahsilat işlerine devam edeceklerdi. Topladıkları paraları makbuz karşılığı Ankara’daki Maliye Vekaleti genel veznesine yatıracaklardı. Maaş ve masraflar ise Ankara Hükümeti’nce ödenecekti.[73] TBMM Hükümeti, Duyun-ı Umumiye İdaresi’ne bir tebliğ göndererek bundan böyle vergi koyma ve alma hakkının TBMM’ye ait olacağını, İdare’nin İstanbul Hükümeti’yle daha önceden yapılan anlaşmaların TBMM’ce tanınmayacağı bildirilmişti. Bunun üzerine Ankara’da bir Duyun-ı Umumiye Müdürlüğü kurularak memurlar bu müdürlüğe bağlanmış ve İdare’nin kontrolü altındaki gelir kaynakları da Milli Hükümet’e geçmişti.

Milli Mücadele’nin başarı ile sonuçlanması üzerine İtilaf Devletleri’nin Yeni Türkiye Devleti’ni mecburen tanımak zorunda kaldığı Lozan Konferansı’nda Osmanlı borçları ve İdare gündeme gelmişti. Konferansta İngiltere, Fransa ve İtalya delegeleri “Duyun-ı Umumiye Meclisi Muharrem Kararnamesi ile tayin edilmiş ve ilgili devletlere tebliğ olunmuş bir müessesedir. Bu suretle İdare’nin hukuki vaziyeti, ilgili devletlerin kefaleti altındadır.” tezini savunuyorlardı.[74] Bu tez, diğer taraf olan Osmanlı Devleti’nin hukuki sürecini tamamladığı için mesnetsiz kalmış ve Türk Hükümeti alacaklılar ile kendileri muhatap olup Osmanlı Devleti’nden kendi hisselerine düşen kısmını ödemeyi taahhüt etmişlerdi. Türk Hükümeti’nin bu girişimi ile Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin Osmanlı Devleti’ndeki resmi sıfatı da sona ermiş olacaktı.

Lozan Antlaşması’nın Duyun-ı Umumiye İdaresi’ni ilgilendiren kararlarından biri de anlaşma uyarınca 1928 yılında kurulacak olan Paris Komisyonu idi.[75] Komisyon, Lozan Antlaşması uyarınca çeşitli devletlere paylaştırılan Osmanlı Devleti borçlarını paylaşan ülkelerden tahsil etmekle görevliydi. Bu görevin yerine getirilmesi için yeniden bir yapılanma gerekliydi. Paris Komisyonu’nun devreye girmesiyle Duyun-ı Umumiye İdaresi işlevini kaybetmeye başlamıştı.

Paris Komisyonu’nun yapılanması için bir anlaşma yapıldı. Bu anlaşma; Türkiye, Duyun-ı Umumiye Meclisi, İkramiyeli ve birleştirilmiş borçlar dışındaki Almanya, Belçika, Fransa, İngiltere, İtalya ve İsviçre’deki Osmanlı tahvil sahipleri temsilcileri arasında yapılmıştı. Türk Hükümeti adına Türkiye’nin Paris elçisi Fethi Bey’in imzaladığı bu anlaşma, TBMM tarafından 1.12.1928’de tasdik edilmiş 15.05.1929’dan itibaren uygulanmıştı.[76]

1929 yılında çıkan dünya ekonomi buhranından dolayı, Türkiye, ödemesi gereken borç taksitlerini ödeyememişti. Birleşmiş Milletlerin aracılığıyla Türk Hükümeti, Duyun-ı Umumiye Meclisi ile çeşitli görüşmeler yaparak 14.12.1932’de bir anlaşmaya varmış, bu anlaşma da 1935’te çıkan döviz sıkıntısından dolayı uygulanamamıştı. Bunun üzerine Türk Hükümeti, doğrudan Fransız Hükümeti’ne müracaat ederek 5 yıllık bir ödeme planı hazırlayıp 29.04.1936’da imzalanmıştı.

Türk Hükümeti’nin bu tek taraflı kararını Paris Komisyonu kabul etmeyeceğini bildiriyordu. Öte taraftan Türk Hükümeti’nin bu uygulaması Lozan Antlaşması prensiplerine de aykırı idi. Bunun üzerine hükümet, 1948 sonlarına doğru Paris Duyun-ı Umumiye Meclisini Türkiye’ye çağırdı. Gelen heyet ile 1949 yılı başlarında imzalanan bir protokol ile Paris Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin Türkiye’ye ait görevlerine son verilmişti. Böylece Muharrem Kararnamesi ile kurulan Duyun-ı Umumiye İdaresi resmen ortadan kalkmış oluyordu. Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ise, Osmanlı borçlarından kendi payına düşen son kısmını 25 Mayıs 1954’te ödeyerek bu yükümlülüğünden kurtulmuştur.

Duyun-ı Umumiye İdaresi, kimi Batılı araştırmacılar tarafından Osmanlı Devleti’nin itibarının koruyucusu, varlığının kurtarıcısı ve Sultanın kendi hükümdarlık imtiyazına dokunmaksızın devletin mali teşkilatında eksik olan denetlemeyi sağlamak olarak algılanmıştır.[77] İdare için, Osmanlı Devleti açısından bu kadar kesin bir fayda tanımlanması yapılamasa da dönemin Osmanlı maliyesine bir nefes aldırmış, devletin ekonomi çarklarının yeniden işlemesi sağlanmış, yabancı kredi ve finans çevrelerine verilen güven ile yabancı sermayenin gerek yatırım gerekse nakit olarak akışı daha iyi şartlarda elde edilmiştir. İç bünyede de hem üretim artmış hem de karmaşık mali yapının denetlenmesi bir şekilde kontrol altına alınmıştır.

Yrd. Doç. Dr. Erdoğan KESKİNKILIÇ

Fatih Üniversitesi Fen-Edebiyat Fakültesi / Türkiye

Alıntı Kaynağı: Türkler, Cilt: 19 Sayfa: 371- 380


Dipnotlar :
[1] XIX. yüzyıl devletin genel mali yapısı için, C. Issawı, The Economic History of Turkey (1800-1914), Chicago, 1980.; Stanford J. Shaw&Ezel Kural Shaw, History of The Ottoman Empire and Modern Turkey, Cambridge, 1977.; Ahmet Tabakoğlu, Gerileme Dönemi’ne Girerken Osmanlı Maliyesi., İstanbul, 1985., Mali bünye ve reformlar için Emine Kıray, Osmanlı’da Economic Yapı ve Dış Borçlar, İstanbul, 1993.
[2] Halil Cin, Osmanlı Toprak Sistemi ve Bu sistemin Bozulması, İstanbul, 1985.
[3] Ayanlık için, Yuzo Nagata, Tarihte Ayanlar, Akara. 1997. ; Osmanlı Devleti’ndeki Ayanlar ve merkezi ekonomideki ayanların rolü için, Yücel Özkaya, Osmanlı İmparatorluğu’nda Ayanlık, Ankara, 1997.
[4] Tabakoğlu, s. 205.
[5] Stefanos Yerasimos, Az Gelişmişlik Sürecinde Türkiye, İstanbul, 1977, s. 370.
[6] Haydar Kazgan, Osmanlı Avrupa Finans Kapitali, Ankara, 1995, s. 121.
[7] Şevket Pamuk, 100 soruda Osmanlı-Türkiye İktisadi Tarihi, (1500-1914), İstanbul, 1990, s. 147.
[8] XIX. yüzyılın ortasında Avrupa’da yıllık faiz oranı ortalaması %3-4 civarında iken Osmanlı devlet hisse senetleri %6, Mısır’da %11-12 düzeyinde idi.
[9] Shaw&Shaw, C., II, s. 97., Pamuk, s. 188., Kazgan, s. 84.
[10] Parvus Efendi, Türkiye’nin Mali Tutsaklığı, İstanbul, 1977, s. 29.
[11] Kazgan, s. 122-124.
[12] Kıray, s. 31-32.
[13] Donald Blaisdell, Osmanlı Devleti’nde Avrupa Mali Denetimi “Duyun-u Umumiye”, İstanbul, 1979. s. 31-32.
[14] Kazgan, s. 137, 170.
[15] BOA., Yzy., Res., Nr., 123/76.
[16] Adı geçen dönemlerde alınan borçların miktar, faiz oranları ve diğer teknik bilgiler için, Erdoğan Keskinkılıç, Osmanlı Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin Kuruluşu, Gelişimi, Çalışması, Safhaları ve Osmanlı Maliyesine Etkileri, (Basılmamış doctora tezi) Ankara, 1997. Osmanlı Borçları anılırken bazen İngiliz sterlini bazen de Türk lirası olarak belirtilir. Çok az da olsa Fransız Frangı ve Alman Markı olarak da belirtilmiştir. Borçlanma dönemlerinde 1 Osmanlı lirası: 0. 9 Sterlin, 22. 7 Frank yada 18. 4 Mark karşılığı idi.
[17] Shaw&Shaw, s. 226.
[18] Adıp Roumanı, Essai Historique Sur La Dette Pablique Ottomane, Paris, 1927, s. 94, İsmail Hakkı Yeniay, Yeni Osmanlı Borçları Tarihi, İstanbul, 1964, s. 48, Yerasimos, 443, Blaisdell, 78, Kıray, 145.
[19] İbnül Emin Mahmut Kemal İnal, Osmanlı Devleti’nde Son Sadrazamlar, Ankara, 1982, s. 288; Kıray, 145; Blaisdell, 79.
[20] Yeniay, 57; Blaisdell, 110.
[21] Enver Ziya Karal, Osmanlı Tarihi, Ankara, 1983. C. 8, s. 66, 422, 424.
[22] BOA, Y. A., Res. 13 / 8; Shaw&Shaw, 224.
[23] BOA, Y. A. Res. 4 / 70. Numaralı dosyada Kararname’nin Türkçe ve Fransızca tercümesi bulunmaktadır.
[24] İç borçların alacaklılara göre dağılımı, Kararname’nin 8. maddesinde tafsilatlı olarak belirtilmektedir.
[25] BOA., Y. A., Res., 1478.
[26] Duyun-ı Umumiye İdaresi, Duyun-ı Umumiye-ı Devlet-ı Aliye’nin Suret-i Tesviyesi Hakkında İcra-ı Müzakerata Me’mur Komisyonun Zabıtnameleri. İstanbul. s. 2.
[27] a.g.s., s. 2.
[28] a.g. zabıtname, s. 3.
[29] BOA., Bab-ı Ali Hazine Evrakı, İrade-i Meclis-i Mahsusa, Nr. 3266.
[30] İndirilmiş dış borçların miktarları için farklı rakamlar verilse de zabıtname ve kararnamedeki rakamlar esas alınmıştır.
[31] BOA., İrade-i Maliye, Nr. 1310.
[32] Roumanı, s. 154; Blaisdell, s. 94-95.
[33] Blaisdell, s. 95-102.
[34] Roumanı, s. 144, 145, 151. 152.
[35] BOA., YA., Res., 15/21., Shaw&Shaw, 223., Jacques Thobie, La France Et L’est Medıterranen Depus 1850 Economie/Finance/Diplomatic. İstanbul, 1993, s. 353
[36] Duyun-ı Umumiye Idaresi, Duyun-I Umumiye-i Osmaniye’nin sureti tesviyesi hakkında tekerrür eden mukavelat üzerine tanzim olunup meriyet-i ahkamına bilistizan İrade-i Seniyye-i Ceneb-ı Padişahı şerefsudur buyurulmuş olan nizamname, s. 28.
[37] Maaşlar yılllık ve sterlin olarak verildiğinden dönemin çapraz kur karşılığı olarak yabancı tahvil sahibi temsilcileri aylık 195, Osmanlı tahvil sahibi temsilcisi ise 120 lira maaş almaktaydılar.
[38] Bu müdürlükler; İspirtolu İçkiler Müdürlüğü, Balıkçılık Müdürlüğü, Pul Basma Müdürlüğü, Pul Satışı Merkez Müdürlüğü.
[39] Jacques Thobie, İnterests et İmperialisme Françis Dans L’Empire Ottomane (1895-1914), Paris, 1977. s. 101.
[40] Leon Berger, Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin 8/20 Kanun-ı Evvel 1881 tarihinden 1/13 Mart 1898 tarihine kadar ilk onaltı sene-ı maliye muamelatı zarfında şekl-ı tesis eden suret-ı muamelatını mübeyyin hülasası (Müretcim Mehmet Es’ad), İstanbul, 1315. s. 14. (Leon Berger Fransız tahvil sahibi temsilcisi sıfatı ile 1902-1907 arası Duyun-ı Umumiye İdaresi başkanlığı yapmıştır.).
[41] BOA., İrade-ı Maliye., 1310. M. 22. Binanın plan ve projeleri İstanbul üniversitesi Nadir Eserler Kütüphanesi’nde bulunmaktadır.
[42] BOA., YA., Res., 33/44.
[43] BOA., İrade-i Maliye1314. C. 7.
[44] BOA, YA, Hus, 401/87.
[45] Thobie, İnterests…, s. 101.
[46] BOA., Meclis-i Vükela Mazbatası, 35/38.
[47] Parvus Efendi, Türkiye’nin Mali Tutsaklığı, (Sadeleştiren M. Sencer), İstanbul, 1977. s. 75.
[48] BOA., İrade-i Maliye, 1313. Za. 16.
[49] Duyun-ı Umumiye İdaresi Memurin Nizamnamesi, s. 85.
[50] Berger, s. 14.
[51] “Esas Defter”in nasıl tutulacağı ve defter içindeki hesap çeşitleri için, Maliye Nezareti, Duyun-ı Umumiye Varidat İdaresi’nce Tutulacak Esas Defterin Tarifnamesi, İstanbul, 1332.
[52] Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin 1303 senesi sal hesabındaki ayrıntılı muhasebe-i katiyesi. 2 nolu hesap.
[53] BOA., YA., Res., 33/44., İrade-I Maliye, 1316. M. 27, 1314. C. 7, 16 Za, 1313.
[54] BOA., YA., Res., 31/10.
[55] BOA., YA., Hus., 410/87.
[56] BOA., DH. MTV. (Dahiliye-i Mütenevvia) 17/49.
[57] Blaisdell, s. 112.
[58] Berger, s. 20.
[59] Blaisdell, s. 112.
[60] BOA., YA., Res., 24/40.
[61] BOA., YA., Res., 24/40 Dosyada görevlendirilen müfettişlerin özgeçmişleri de bulunmaktadır.
[62] Özellikle tütün geliri bu işletmerinden en iyi getirisi olduğundan tütün işletmesi için daha sonra “Reji İdaresi” ismiyle ayrı bir yönetim kurulmuştur.
[63] Thobie, La France…., s. 345.
[64] Roumanı, s. 136.; Thobie, La France., s. 346.; Thobie, İnterests et İmperialisme., s. 540.
[65] Thobie, La France., s. 346.; Thobie, İnterests et İmperialisme., s. 540., Blaisdell, s. 115.
[66] BOA.; YA., Hus., 447/6; Roumanı, s. 137.; Blaisdell, s. 116.; Thobie, La France., s. 348., İnterest., s. 584.
[67] BOA.; adı geçen dosya.; Roumanı, s. 137.
[68] Procect Verbaux, 18 Ekim 1912.; Blaisdell, s. 167.
[69] Vedat Eldem, Harp ve Mütareke Tıllarında Osmanlı İmparatorluğu’nun Ekonomisi, Ankara, 1994. s. 104-106.
[70] Blaisdell, s. 169.
[71] Roumanı, s. 139.
[72] Blaisdell, s. 177.
[73] Eldem, s. 227; Kirkor Kömürcan, Türkiye İmparatorluk Dönemi Dış Borçlar Tarihçesi, İstanbul, 1948. s. 118-120; Sayar. s. 293.
[74] Kömürcan, s. 120.
[75] İ. Tekeli-S. İlkin, 1929 Dünya Buhranında Türkiye’nin İktisadi Politika Arayışları, Ankara, 1993. s. 43.
[76] Blaisdell, s. 186, Sayar, s. 294; Antlaşmanın maddeleri için, Kömürcan, s. 124.; Tekeli&İlkin, s. 44.
[77] A du Velay, Türkiye’nin Mali Tarihi, Ankara, 1968. s. 480.

ZİYARETÇİ YORUMLARI - 0 YORUM

Henüz yorum yapılmamış.