Ondokuzuncu yüzyıldan itibaren İktisadî alanda bir tarım ülkesi görüntüsü veren Osmanlı İmparatorluğu, sanayi alanındaki faaliyetlerini küçük ölçekli müesseseleri vasıtası ile yürütüyor ve daha çok el emeğine dayanıyordu. Bununla beraber 18. yüzyıla kadar harp sanayi, tersane işleri, madencilik, halı ve dokuma gibi alanlarda Avrupa sanayii ile rekabet edebilmekteydi. Ancak Osmanlı Devleti Avrupa’daki Sanayi Devrimi’ni izleyemedi. Sanayi Devrimi ile Avrupa’da üretim maliyetlerinin büyük ölçüde düşmesi sonucu rekabet imkânını da kaybeden Osmanlı ekonomisi, 1809 ve 1838 ticaret antlaşmalarıyla önce İngiltere, daha sonra da 1878’den itibaren Bismark Almanyası’nın kontrolüne geçti. Bu ilişkiler sonucunda, ipek, demir ve dericilik gibi yerli zanaatlar çöktü. Nihayet alt yapı yetersizliği yüzünden yurt içinde yetiştirilen ürünler bile tüketici pazarlarına ulaştırılamaz oldu.[1]
Bunun sonucunda 1839’da İstanbul’da 2752 kumaşçı tezgâhı ve tezgâhlarda yaklaşık 3500 işçi çalışmaktayken, 1869’da tezgâh sayısı 25’e kumaşçı sayısı 42’ye düştü.[2]
Kötü gidişi durdurmak ve sanayiyi yeniden canlandırmak isteyen Osmanlı Devleti, 1863’te İslah¬ı Sanayi Komisyonu’nu kurdu. Ancak bu komisyonda alınan kararların Kapitülasyonlar sebebi ile uygulanamamasının üzerinden uzun bir süre geçtikten sonra 1913’te “Teşvik-i Sanayi Kanunu Muvakkatı”nı[3] çıkararak sanayiyi teşvik etmeye çalıştı. İttihat ve Terakki Cemiyeti’nin gayretleri ile ortaya çıkan kanunun Meclis-i Mebusan’daki görüşmeleri sırasında sunulan Lâyihalarla Osmanlı halkının yerli malı kullanılması konusu üzerinde de duruldu. Ancak Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun kabulünden bir yıl sonra I. Dünya Savaşı’nın çıkması üzerine kanunun istenilen ölçüde uygulanması mümkün olmadı.[4] Buna rağmen kanunla bazı başarılar da elde edildi. 1909-1913 yılları arasında Osmanlı toprakları üzerinde 51 anonim şirket varken teşvikin uygulandığı 1914-1918 tarihleri arasında bu sayı 88’e yükseldi.[5] Aynı şekilde savaştan önce Türklerin ticarete ve sanayiye katılma oranları %10’un altında tahmin edilirken I. Dünya Savaşı sonrasında sermaye sahiplerinin önemli bir kısmının Türk olduğu görülmektedir.[6]
Osmanlı Devleti’nden, Cumhuriyet Türkiyesi’ne kalan sanayi mirasının ne olduğunu gösteren en iyi kaynak, dönemin Ticaret ve Ziraat Nezareti tarafından yaptırılan 1913 ve 1915 yılları sanayi sayımıdır.[7] İstanbul, İzmir, Bursa, İzmit, Manisa, Uşak, Bandırma ve Karamürsel kentlerini kapsıyan sayım bize Osmanlı sanayii hakkında genel bir izlenim vermektedir. Bu dönemde bazı kentlerde kurulan un ve deri fabrikaları ile Adana ve Tarsus’taki dört pamuk ipliği fabrikası dışında; sanayi sayımı yapılmayan diğer vilayetlerde önemli sayılabilecek herhangi bir sanayi kuruluşu bulunmamaktadır.[8]
Sayım sonuçlarından da görüleceği üzere Osmanlı Devleti’nde yüksek fırınlar ve metalurji fabrikaları yoktur.[9] İzmir’de bulunan ve montaj niteliği taşıyan buhar makinası, içten yanmalı motorlar, un, sabun, yağ ve havlu ile makarna fabrika tesisatı imal eden dört fabrika dışında Osmanlı Devleti makine yapan sanayiye de sahip değildir.[10]
Osmanlı imalat sanayiinin üretim değeri açısından %70.3’ünü gıda, %11.9’unu dokuma, %8.3’ünü deri, %6.1’ini kırtasiye, %2.2’sini kimya, %0.8’ini ağaç ve %0.3’ünü toprak sanayi oluşturmaktadır.[11]
Mevcut sanayideki toplam kuruluşların %75’i, çalışanların da %84.8’i dokuma, gıda ve kırtasiye sahasındadır. Bu kuruluşların 22’si devlete, geri kalanların büyük çoğunluğu yabancılara ve onların himayesindeki yerli gayrimüslimlere aitti. Adana ve Tarsus’ta faaliyette bulunan dört pamuk ipliği fabrikası hariç olmak üzere sayımı yapılan 264 işletmeden 249’u kuvve-i muharrıkın (Çevirici güç) kullanmaktaydı. Bunların toplam 20.977 beygir gücünde çevirici güce sahip olduğu bilinmektedir.[12] Esasen işletme başına düşen 85 beygir güç; Osmanlı Devleti’ndeki işletmelerin Avrupa’daki çağdaşları ile mukayese edildiği zaman küçük işletme bile sayılamayacağını göstermektedir.[13]
I. Bölüm
Milli Ekonomi’nin Kuruluş Yıllarında Türkiye’de Sanayi Politikası (1923-1930)
İktisadî bakımdan Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk on yılı (1923-1933) uygulanacak politikanın arayış yıllarıdır. Esasen Cumhuriyet döneminde uygulanacak politikanın arayışları Millî Mücadele yıllarında başlamıştır. Atatürk, I Mart 1922 tarihinde T.B.M.M.’yi açarken yaptığı konuşmasında uygulanacak iktisadi politikaya ait şu sözleri söylemiştir: “…Siyasî iktisadıyatımızın mühim gayelerinden biri de menafi-i umumiyeyi doğrudan doğruya alakadar edecek müessesat ve teşebbüsatı iktisadiyeyi kudreti maliye ve fenniyemizin musaadesi nisbetinde devletleştirilmesidir. Ezcümle topraklarımızın altında metruk duran maden hazinelerini az zamanda işleterek milletimizin menfaatına küşade bulunabilmek de ancak bu usul sayesinde kabildir.”[14] Bu sözler Türkiye’nin Cumhuriyet’in ilanından sonra uygulayacağı politikaya da ışık tutmaktadır.
1922 yılında kurulan Millî Türk Ticaret Birliği’nin, İzmir İktisat Kongresi’ne getirmek için hazırladığı tutanaklarında da izlenmesi istenen sanayi politikası ile ilgili bilgiler mevcuttur. Tutanaklarda, İstanbul tüccarlarının sanayiyi koruyucu bir gümrük politikasını ilke olarak serbest ticarete tercih ettikleri belirtilmekle beraber[15] raporun ilerliyen sayfalarında tüccar sermayedarların koruyucu bir gümrük sistemini arzulamadıkları anlaşılmaktadır.[16] Bu görüşleri İzmir İktisat Kongresi’nde daha net bir şekilde ortaya çıkacaktır.
1923 İzmir İktisat Kongresi’nde Sanayileşme Fikri
I. Lozan barış görüşmelerinin kesintiye uğradığı bir dönemde Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş yılından itibaren iktisadî alanda izleyeceği politikasının belirlenmesi amacı ile 17 Şubat-04 Mart 1923 tarihleri arasında İzmir’de “Türkiye İktisat Kongresi” toplandı. Kongre’ye Türkiye’nin tarım, sanayi, ticaret ve işçi sınıfları arasından seçilmiş binden fazla (1135) temsilci katıldı.
Kongrenin açılış konuşmasını Mustafa Kemal Atatürk yaptı. Atatürk, bir taraftan kongreye katılanlara “Türkiye İktisat Kongresi tarihte ilk defa ihtiraz-ı mevki-i bülend (yüksek mevki) edecek bir kongredir. Ve sizler bu memleketin ihtiyacını, milletin ihtiyacını ve milletin kabiliyetini ve bunun karşısında dünyada mevcut olan çok kuvvetli iktisat teşkilâtını nazara alarak, alınması lazım gelen tedbirleri kemal-i vuzuh ile teati ve tesbit etmelisiniz” dedi.[17] Diğer taraftan Lozan görüşmeleri sırasında bilhassa iktisadî sahada Türk milletine yöneltilen suçlamalara da cevap verdi. “Konferanstaki muhataplarımız bizimle üç-dört senelik değil, üç yüz ve dörtyüz senelik hesabatı rü’yet (hesap görme) ediyorlar.” dedikten sonra Türkiye’nin Lozan’da yapılan suçlamaların aksine yabancı sermayaye karşı olmadığını ve kanunlarımıza riayet etmek kaydıyla yabancı sermayeye lazım gelen teminatı vermeye hazır olduğumuzu belirtti.[18]
Açılış konuşmalarından sonra grup çalışmalarına geçildi. Alınan kararlar TBMM’ye ve hükümete takdim edildi. Sanayi Grubu adına hükümete sunulan raporda sanayileşme hareketi “devletin himaye ve teşviki ile, ferdi insiyatifin hamlesi” olarak vasıflandırıldı.[19]
Kongrede Sanayi Grubunun aldığı kararlar dört ana başlık altında toplanabilir:[20]
- Sanayinin Korunması
Ülke ihtiyaçları yurt içi üretimle karşılanan mallarına yüksek gümrük vergileri konarak ithalatına engel olunması; ülkede elde edilebilen hammaddelerin ithalatının önlenmesi; ülkede elde edilemeyen ve sanayinin gelişmesi için gerekli olan hammaddelerin gümrüksüz ithalatının sağlanması, sanayide kullanılacak makine ve parçaların gümrük vergisinden muaf olması ve ülkede bulunmayan sanayi ürünlerinin gümrüksüz ya da çok düşük bir gümrükle ithaline imkân tanınması.
- Sanayinin Özendirilmesi
Vergi muafiyetlerinin arttırılması, hükümet alımlarında yurt içi ürünlerin %20 pahalı da olsa yabancı ürünlere tercihi, sanayi kuruluşlarının kurulması ve genişletilmesi için beş döneme kadar arazinin bedelsiz verilmesi, Teşvik-i Sanayi Kanunu’ndan yalnızca Türk uyrukluların, Türk sanayi şirketlerinden de şirket sermayesinin en az %75’i Türklerin elinde bulunanların yararlandırılması.
- Sanayinin Finansmanı
Sanayicilere kredi sağlayacak bir sanayi bankasının kurulması.
- Sanayicinin Eğitimi
Sanayi eğitiminin takviyesi[21], sanayi mühendislerinin yetiştirilmesi ve sanayi odalarının kurulması.
İzmir İktisat Kongresi, Sanayi Grubu’nun aldığı kararlardan da anlaşılacağı gibi ülkenin içinde bulunduğu şartlara çözüm getirmekten uzak bir “dilek ve temenniler” kongresi niteliğindedir.[22] Bununla birlikte kongrede özel teşebbüse önem veren ve devletin ancak özel sermaye ile kurulması mümkün görülmeyen büyük müesseseleri kurmak için ekonomik hayata girmesini kabul eden bir anlayış hakim olmuş ve bu görüş, 1930’lara kadar uygulamada kendisini belirgin olarak göstermiştir.
Bu dönemde devlet politikalarının da bu görüşü benimsiyor görünmesinin sebebi özel teşebbüsün gücüne inanmışlığın bir sonucu değil, fakat böyle bir milli teşebbüs sınıfının yeterince bulunmayışının, bu sınıfı oluşturmak isteğinin ve devletin ekonomik kaynaklarının bazı işleri fiilen üstlenmeye yetmemesinin sonucudur.[23]
Nitekim kongrede öngörülen sanayinin etkin şekilde korunması talebi, kapitülasyonların kaldırılmasına rağmen,[24] bu sistemin artıklarının birden temizlenememesi yüzünden Lozan antlaşmasına konan ekli Ticaret sözleşmesi ile önemli ölçüde engelleniyordu. Ticaret sözleşmesi ile, aralarında İngiltere, Fransa, İtalya, Japonya, Yunanistan, Romanya ve Yugoslavya’nın bulunduğu ülkelere Türkiye, 24.08.1929 tarihine kadar 01.09.1916 tarihli Osmanlı gümrük tarifelerinin uygulanmasını kabul etmiştir. Aynı sözleşme ile Türkiye, bazı istisnalar dışında yurda mal sokmaya ve yurttan mal çıkarmaya ilişkin yasakları kaldırmayı ve bunları yeniden koymamayı taahhüt etmektedir.[25]
Bunun yanında Lozan’da, Osmanlı İmparatorluğu’ndan kalan dış borçların yaklaşık üçte ikisinin devralınması ve bunların ödenmesine 1929 yılından itibaren başlanacak olmasının devlet bütçesine getirdiği yük, devletin kamu yatırım harcamalarının sınırlı kalmasına[26] ve 1929 yılına kadar etkili dış ticaret ve sanayileşme politikaları takip etmesine engel oldu. Bundan dolayı devlet, 1930’a kadar doğrudan sanayi yatırımlarına girişmek yerine sanayileşmeyi gerçekleştirmek için bütçe politikası ve devlet girişimini araç olarak kullandı. Buna karşılık 1920-1930 yılları arasında kurulan 14 hükümetin programında, sanayi ve sanayileşme süreci ile ilgili herhangi bir maddeye yer verilmedi.[27]
Dolayısı ile sanayinin korunması ile ilgili bir gümrük politikasından da söz edilmedi.[28] Buna rağmen devlet, sanayi alanında yatırım yapacak, ya da bu alanda yatırım yapacak kuruluşlara destek verecek olan müesseselerin kurulmasına öncülük edecekti.
Bu amaçla 1924’te Anadolu tüccarları ve bazı politikacıların ortaklığı ile İş Bankası kuruldu. Cumhuriyet döneminin ekonomik karar ve seçimleri ile sanayileşme çabalarında her zaman ağırlığını hissettiren bankanın amacı, tasarrufların millî bir bankada toplanması, teşvik edilmesi, artırılması ve yerli sanayinin finansmanı için fonların oluşturulmasıdır.
1925 yılında ise Osmanlı döneminden kalan devlet teşebbüslerini, özel teşebbüse devredinceye kadar yönetmek, sanayi ve madencilik konularında özel teşebbüsle ortaklaşa faaliyette bulunmak ve bu alanda çalışanlara kredi sağlamak amacı ile Sanayii ve Maadin Bankası kuruldu.
Diğer bir gelişme ise, şeker sanayii alanında oldu. 5 Nisan 1925 tarihinde çıkarılan bir yasa gereğince, gıda sanayiinin kurulmasında ilk hedef olarak, hammaddesi Türkiye’de yetişen şeker sanayii seçildi. O tarihe kadar ithal edilen şeker, bundan böyle -başta Alpullu Şeker Fabrikası olmak üzere- kurulan fabrikalar vasıtasıyla yurt içinde üretilmeye başlandı.[29] 1926 yılında şeker ithalatı devlet tekeline verildi ve başka bir kanunla da şeker fabrikasının ürünlerinin devlet tarafından alınması mecburi kılındı.
Bu dönemde sanayi alanındaki en büyük atılım 28 Mayıs 1927’de 10545 sayılı kanunla çıkarılan “Sanayii Teşvik Kanunu[30] ile gerçekleşmiştir. Bu yasa hem devletçiliğin anlamını ortaya koyması, hem de milli sanayileşme politikasının başlatıcısı olması nedeniyle ile çok önemlidir. Aynı yıl yapılan sanayi sayımına göre toplam 65.245 sanayi işletmesinin %43.59’u tarım, %22.61’i maden sanayi ve makine onarım ve imalatı, %14.34’ü dokuma, %12.10’u ağaç, %4.41’i bina inşaat, %1.07’si kimya ve %1.88’i de diğer sanayi kollarında faaliyet gösteriyordu.
Mevcut işletmelerin %35.74’üne karşılık olan 23.316 işletmede yalnızca birer kişi bulunmakta, 4.916 işletmede bir kişi ve aile bireyleri çalışmakta, 23.332 işletmede ise iki ya da üç kişi çalışmaktaydı.[31] Bu itibarla Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun amacı hem mevcut iş kollarında faaliyet gösteren özel sermayeyi ülke çapında yeterli konuma getirmek hem de sanayi malları üreten sanayinin stratejik sanayiler alanında da faaliyet göstermelerine imkân tanımaktı. Ancak bunun yapılabilmesi için, devletin özendirici hükümler aracılığı ile özel sermayeye destek vermesi gerekiyordu.[32] Teşvik-i Sanayi Kanunu’nda bu destek “müsaade ve muafiyetler” başlığı altında şu şekilde sıralanmıştır:[33]
- Sanayi Kuruluşları için gerekli arazinin belediye hudutları içinde kamuya aitse parasız; şahıslara ait ise kamulaştırılarak sağlanması,
- Belediye hudutları dışındaki arazinin bedeli on yılda ödenmek üzere verilmesi,
- Gerekli özel telgraf ve telefon, enerji nakil hatlarının kuruluşu ve bakımı için kolaylıklar sağlanması,
- Sanayi kuruluşları ile bunların “müştemilat ve tesisatlarının” çeşitli vergi ve rüsumdan; hisse senetlerinin damga vergisinden; gerekli maddelerin ithalinde, gümrük ve benzeri resimlerden muaf tutulması,
- Bu kuruluşlar için gerekli, inşaat malzemesi ve makinalar için demir ve deniz yollarında %30 indirim yapılması; gene ilkel ve mamul madde taşınmasında indirimli tarife uygulanması,
- Sanayi kuruluşlarına yıllık mamul kıymetlerinin %10’u kadar prim verilmesi,
- Gerekli bazı maddelerin ucuza sağlamaları için kolaylıklar,
- Yerli kuruluşların mamullerinin, dışarıdan gelenlerden %10 pahalı olsa bile hükümet, özel idareler, belediyeler ve bunlara ait müesseselerle imtiyazlı şirketler ve bu kanundan istifade eden müesseseler tarafından tercihan satın alınmasının mecburi tutulması.
Teşvik-i Sanayi Kanunu ile yerli sermaye yatırıma özendirilirken yabancı sermaye de unutulmamıştır. Kanunun 20. maddesinde “memlekette mevcut olmayan sanayiyi tesis ederek yerli veya dahilde yetiştirilemeyen mevaddi iptidaiyeyi imal suretiyle muayyen bir mıntıkanın ihtiyacını müstemirden temin ve tahhüt edenlere imtiyaz verilebilir. (Ancak) sermaye miktarı -500- (beşyüz) milyondan az olamayacağı gibi imtiyaz müddeti de 25 seneyi geçmez” denmektedir.
Görüldüğü gibi önemli koruma ve teşvik tedbirleri getiren kanun, belirli şartlar altında, yabancı sermayeyi de kapsamına almaktadır. Ancak 1930’a kadar ülkeye gelen yabancı sermaye arzu edildiği gibi, temel sanayi ile ilgili alanlara girerek geri kalmış tarımsal yapıyı değiştirmek yerine, dışa bağımlı bir ekonomik yapının devamına yol açacak nitelikteki faaliyetlere yönelmiştir.[34]
Bütün iyi niyetli destek ve teşviklere rağmen 1923-1930 döneminde özel teşebbüs öncülüğündeki sanayileşme girişiminden istenilen olumlu neticeler alınamadı. Milli İktisat ve Tasarruf Cemiyeti’nin[35] gayretleri ile 20 Nisan 1930’da açılan “Milli Sanayi Numune Sergisi”[36] bu durumu açıkça ortaya koymaktadır. Çeşitli teşviklere rağmen sergide teşhir edilen mallar bir iki istisna dışında Osmanlı Devleti’nden Cumhuriyet’e intikal eden sanayi kollarının ürünlerinden oluşuyordu. Yani sergi 1923’ten 1930’a kadar Türkiye’de bazı bankalar tarafından devlet desteği ile kurulan sanayi kuruluşları dışında hemen hiçbir ciddi sanayi müessesesinin kurulmadığını gösteriyordu.[37] Bu hakikat, bir yerde devlet desteği ile güçlendirilmeye çalışılan özel sektörün en azından şimdilik ülke kalkınmasına yeni bir katkı sağlayamayacağından yeni bir kalkınma politikasının tespit edilmesi ihtiyacını ortaya koydu.
II. Bölüm
1929-1932 Yılları Arasında Sanayileşme Gayretleri
Bu dönemde iktisadî politika açısından Türkiye’nin önünde iki temel sorun vardır. Bunlardan birincisi ülkeyi, 1929 Dünya İktisadî Buhranı’nın olumsuz etkilerine karşı korumak; ikincisi de daha önceden planlanan sanayileşme hamlesini başlatmaktı. Aslında, bu sorunların ikisi de aynı konunun parçalarıdı ve ülkenin ekonomik olarak kendi kendisine yetebilmesi gayreti ile ilgilidir. Bu hususta ilk adım 24 Ağustos 1928’de Lozan Antlaşması’nın gümrük tarifeleri ile ilgili hükümlerinin kalkması üzerine devletin yerli sanayiyi koruyucu bir gümrük politikasını uygulamaya koyması ile atılmıştı. Ancak 1929 yılı içinde ödemeler dengesinin devamlı açık vermesi, Osmanlı Devleti borçlarının taksitlerinin ödenmeye başlanacak olması, gümrük tarifelerinin yükseleceğini tahmin eden ithalatçılar, fazla mal stok ederek ithalat hacminin yükseltmeleri gibi sebepler Türk parasının dış değerini düşürmesine sebep oldu.[38]
Şimdi, iktisadî politika açısından, Türkiye’nin önünde iki temel sorun vardı. Birincisi, büyük buhranın olumsuz etkilerine karşı korunmak, ikincisi de daha önceden plânlanan sanayileşme hamlesini başlatmak. Aslında bunların ikisi de aynı sorunun parçalarıydı ve kendine yeterli millî bir ekonominin kurulması, en radikal çözüm olarak gözükmekteydi. İşte bu noktada Millî Şef ve Devletçilik ilkesinin savunucuları, devletin korumacı önlemlerinin şemsiyesi altında, sanayileşme hamlesini başlatma kararı aldılar.[39]
Bu gaye ile 1929-1932 döneminde sanayileşme yolunda devletin almış olduğu kararları şu şekilde özetlemek mümkündür.
Lozan Antlaşması’nın bir gereği olarak yürürlükte bırakılmış olan 1916 tarihli gümrük tarifelerinin sona ermesi üzerine 1490 sayılı kanunla gümrük resimlerinin %25 oranında arttırılması. Tarifenin ilkeleri TBMM İhtisas Encümeni mazbatasında şöyle anlatılmaktadır: “Memleketimizin sanayisi tamamen inkişaf ve milli sermaye dereceli kifayede tekâsüf eylemedikçe gümrük siyasetimizin himaye sisteminden başka bir şey olmayacağı tabiidir…”[40] Buna ilave olarak daha sonra 2255 sayılı kanunla yerli üretim ve ürünleri ile yeni gelişmekte olan bazı sanayi kollarını koruyucu hükümler getirilmiştir.
10.06.1930 tarihinde 1705 sayılı “Ticarette Tağşişin Men ve İhracatın Murakabesi ve Korunması Hakkında Kanun” çıkarıldı. Bununla “dahili ve harici ticaret menfaatlerini korumak ve ticaret malları üzerinde tağşiş ve hilelere mani olmak üzere tedbirler almağa hükümet yetkili kılınmış, hükümet tarafından tesbit olunan vasıf ve şartlara uygun olmayan mevadin satış ve ihracının yasaklanması kabul edilmiştir.” Ayrıca ihracatın ruhsata tabi olması ve ihracatçıların sıkı bir denetim altına alınması öngörülmüştür.[41]
27.07.1931 tarih ve 1837 sayılı “Ticaret Mukavelesi veya Modüs Vivendi akdetmeyen devletlerden Türkiye’ye yapılacak memnuniyetler veya tahdit veyahut takyitler Tatbikatına Dair Kanun” ile “Hükümet memleket iktisâdiyatını korumak için icabında bazı eşyanın ithalatını ruhsat usulüne tabii kılmağa veya tahdide veyahut büsbütün men etmeye selâhiyetlidir…” denmektedir.[42]
Bu dönemde devlet kanuni düzenlemelerin yanında işletmeci ve tekelci olarak da girişimlerde bulunmuştur. Bu cümleden olarak daha önce kurulmuş olan Sanayi ve Maadin Bankası 1932’de tasfiye edilerek, bankacılık görevi 07.07.1932 tarih ve 2064 sayılı kanunla Sanayi Kredi Bankası’na; işletmecilik görevi de 03.07.1932 tarih ve 2058 sayılı kanunla Devlet Sanayi Ofisi’ne verilmiştir.[43] Ancak bu kuruluşların faaliyetleri uzun sürmemiş ve bu kuruluşların yerine 03.06.1933 tarihinde 2262 sayılı kanunla Sümerbank kurulmuştur. Sanayi ve bankacılık işleri ile uğraşmak üzere kurulan Sümerbank’ın başlıca görevlerini şu şekilde özetlemek mümkündür.[44]
- Devlet, Sanayi Ofisi’nden devralacağı fabrikaları işletmek ve özel sınai kuruluşlarındaki devlet iştiraklerini idare etmek,
- Özel yasalara göre kurulacak fabrikalar dışındaki devlete ait bütün sınai kurumlarının etüd ve projelerini hazırlamak, bunları kurmak ve yönetmek,
- Kurulması ya da genişlemesi için iktisaden yararlı sınai işlere sermayesinin yettiği oranda iştirak ve yardım etmek,
- Teknik eğitimle ilgili etkinlik ve yardımlarda bulunmak,
- Sınai kurumlarına kredi vermek ve tüm banka işlemlerini yapmak,
- Millî sanayinin gelişmeleri için araştırmalar yapmak, istendiğinde iktisat vekâletine görüş bildirmektir.
- Sümerbank kanununun ikinci maddesinde yer alan hükümler ise sanayileşme konusundaki anlayışı yansıtmaktadır. Buna göre sanayi ile ilgili işler şu şekilde bir sıraya konulmaktadır.
- Ana hammaddeleri memlekette yetişen ve istihsali istihlaki karşılamayan sanayi,
- Ham ihraç mallarını mamul ve yarı mamul hale sokarak kıymetlendiren ve sürümünü kolaylaştıran sanayi,
- Geniş çapta istihlak olmadığı halde, hammaddeleri henüz yetişmeyen, ancak ilgili sanayi kurulduğu taktirde ham maddeleri yurt içinde yetişmesi mümkün olan malları istihsal eden sanayi,
- Ham maddeleri yetişmediği gibi yetiştirilmesi de imkânsız olan, ancak istihsali yurda geniş faydalar sağlayacak olan malları imal eden sanayi.
Kanun’la dışa bağımlılığın azaltılması ve hammadde üreticilerinin, yani çiftçilerin ürünlerinin değerlendirilmesi gibi iki temel ilke benimsenmiştir. Bu bakımdan dönemin üst düzey idarecileri tarafından önemi sürekli gündemde tutulan sanayileşme de tarım kısmının yararları zedelenmeden gerçekleştirilmek istenmiştir. Temel sanayilerin, özellikle makine sanayinin kurulması ile tarımda da mekanizasyonun başlatılabileceği ve iş gücü verimliğinin arttırılabileceği düşünülmüştür.[45]
İkinci olarak alt yapı yatırımları ve stratejik sanayilerin kurulmasıyla, diğer yan ve bağımsız sanayi dallarının da teşvik edilmesi ve böylelikle geniş bir iç pazarın temini düşünülmüştü. Örneğin demir çelik sanayinin kurulmasıyla, demir cevheri ve kömür üretimi alanlarında da canlılık sağlanabilecekti.
Devlet ayrıca en büyük tüketici olduğuna göre, geniş bir fabrika ağının kurulmasıyla, özel sektör tarafından üretilen mallara da talep artacaktı. Sonunda tüketim malları sanayisi de mecburi olarak stratejik sanayilerden makine, teçhizat ve enerji almak durumunda kalacak ve bu da ağır sanayinin kurulma aşamasında bir iç pazar problemiyle karşılaşmasını önlenmiş olacaktı.[46]
Sanayileşme politikasında, tarıma öncelik verilmesi ve kurulacak stratejik sanayilere iç pazar sağlanması, sadece alınmış kararlar olarak kalmamalıydı. Bunların tam olarak uygulanması için, bir de iktisadî yönetim modeli gerekiyordu. İşte bu düşüncenin ışığında plâncılık anlayışı ilk kez geliştirilmeye başlandı. Ancak o dönemde Türkiye’de ne planlama yöntemlerini bilen bir uzman kadro, ne de örnek alınacak bir plancılık tarihi veya geleneği vardı.[47] Bu yüzden Ağustos 1932’de Profesör Orlof’un başkanlığında bir Sovyet uzmanlar grubuna “sanayi programı” hazırlattırılmış,[48] fakat hükümet Sovyet uzmanların raporları ile yetinmeyerek 1933 yılı başlarında, Washington’daki Büyükelçi Ahmet Muhtar Bey aracılığıyla dönemin ünlü Amerikan iktisatçılarından Edwin Kemmerer’in de aralarında bulunduğu bir uzmanlar grubunu Türkiye’ye davet etmişti. Uzmanlar, ülkenin iktisadî şartları, doğal donanımı, sermaye birikimi, sanayii, ulaştırma yapısı, dış ve iç ticareti, maliyesi, para ve banka sistemi, vakıfları, çalışma özellikleri, sağlık ve eğitim hizmetleri ile kamu yönetimi hakkında hazırladıkları dört ciltlik çalışmayı, Mayıs 1934’te İktisat Vekâleti’ne sundular. Hükümetin oluşmakta olan devlet sanayi yatırım programı da bu çalışmada ele alınmış ve söz konusu olan projelerin her biri için oldukça ayrıntılı ve teknik düzeyi yüksek maliyet-yarar (cost-benefit) çözümlemeleri de yapılmıştı.[49] Sovyet ve Amerikan uzmanlarının çalışmalarının da yardımıyla sanayi yatırım programına son şekil verildi.
İktisat Vekâleti Aralık 1933’te “Sınai Tesisatı ve İşletme”lerle ilgili raporları hükümete sundu.[50] Bütçe müzakerelerinden geçtikten sonra planın uygulanması 17 Nisan 1934’te bir Heyet-i Vekile tezkiresi ile Sümerbank’a bildirildi.
III. Bölüm
Planlı Dönem
A. Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı
Bu dönemde hükümetin uygulamaya çalıştığı “Devletçilik İlkesi” 17 Nisan 1934’te uygulamaya konulan “Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı” (B.B.Y.S.P.) ile hayata geçirilmiştir. B.B.Y.S.P. bugünkü anlamda geniş kapsamlı bir kalkınma planı olmaktan çok beş yıllık bir süre içinde hangi alanlarda ne çeşit yatırım yapılacağını ve bu yatırımlarla ilgili çeşitli ekonomik hesaplamaları kapsayan bir program niteliğindedir. Çünkü B.B.Y.S.P. adından da anlaşılacağı gibi yalnızca sanayi kesimi ile ilgilidir. Tarım ve hizmetler B.B.Y.S.P.’nın dışında bırakılmıştır. Ayrıca sanayi de bir bütün olarak düşünülmemiş, hammaddesi ülkede bulunan ürünler ile acil ihtiyacı karşılayacak kesimler ön plana çıkarılmıştır.
B. B.Y.S.P.’nın ilke ve esasları aşağıdaki gibi özetlenebilir:[51]
– Programın tertibinden ve kurulacak sanayinin vüs’atini tayinde memleketimizin kendi ihtiyaçları esas ittihaz edilmiştir. Yani beş senelik planımızda da sanayi mamulatımızın ihracı gayelerimizin dışında bırakılmıştır. Bakır ve belki kükürt bu hususta istisna teşkil ederler.
- Ana hammaddeleri memleketimizde bulunan veya tedarik edilebilecek olan sanayi kolları ele alınmıştır.
- Kurulmasına karar verilen sanayimiz, istihsal kapasitesi memleket ihtiyaç ve istihlâkıyle orantılıdır. (Kükürt, gülyağı ve süngerden başka)
- Ancak bu ana sanayi, hususi teşebbüs ve sermaye erbabına da çok geniş ve faideli endüstri imkânları bahşedecektir.
- 1934-1937 yıları arasında uygulanan B.B.Y.S.P. Dokuma, Maden, Selüloz, Seramik ve Kimya olmak üzere beş sanayi kolundan oluşmaktadır. Daha çok devletin sanayi alanında yapacağı yatırımların bir listesi konumunda olan sanayi kolları ile kurulacakları yerler de aşağıdaki gibidir.[52]
Sektörler Kurulacakları Yer İşletmelerin Faaliyete Geçtiği Tarih
Dokuma Sanayi
- Kendir Taşköprü (Kastamonu) 11.1946
- Kamgram (Merinos) Merinos (Bursa) 02.1938
- Süngercilik Bodrum 08.1934
- Dokuma Sanayi
5 ) Malatya ?. ?: 1940
Maden Sanayi
d) Somikok Zonguldak 12.1935
Selüloz Sanayi
c) Kaolin İzmit Mart 1941
Seramik
c) Çimento Sivas ?.?.1943
Kimya Sanayi
e) Zaç Yağı (Asit sülfirik) Karabük 05.1944
Yukarıda belirtilen beş ayrı sektörde kurulması düşünülen 20 fabrika için toplam 43.935.000 TL yatırım yapılması[53] ve bunun 39.978.000 TL. bölümünün Sümerbank tarafından gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Ancak bu miktar oldukça aşılarak B.B.Y.S.P. döneminde fiilen yapılan yatırım tutarı 100 milyon TL’yi aşmıştır.[54]
Ülkenin kısıtlı imkânları içinde bu kaynak büyük ölçüde deniz ve demiryolu taşımacılığı, posta servisleri ve temel ihtiyaç mallarını kapsayan devlet tekelleri aracılığıyla sağlanmıştır. Bunlara ilaveten 1934 yılında Sovyetler Birliği’nden 20 yıl için ve faizsiz olarak 16 milyon TL., İngiltere’den Karabük Demir-Çelik Fabrikası’nın kuruluşu için 2,5 milyon sterlin tutarında kredi temin edildi.[55]
Büyük ölçüde Sümerbank tarafından yürütülen ancak İş Bankası ve Etibank’ın da bazı görevleri üstlendiği B.B.Y.S.P. çerçevesi içinde kurulması düşünülen müesseseler yukarıdaki tabloda da görüldüğü gibi 1938 yılı sonuna kadar tamamlandı. Ancak 1934-1938 yılları arasında programa başka projeler de ilave edilmişti. Bunların en önemlileri 1943 yılında Sivas’ta işletmeye açılan çimento fabrikası ile, 1941-1944 yılları arasında İzmit’te işletmeye açılan ikinci kâğıt fabrikası ile kaolin fabrikasıdır.
B. İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı
1934 Sanayi Programı’nın uygulanmaya konulmasından kısa bir süre sonra planın başarıya ulaşacağının anlaşılması üzerine 1935 yılında hükümet “harici ticaret muvazenesini yalnız bazı ithalat yerine yerli mümasillerini ikamede değil, endüstrileşmenin bir icabı olarak artan ithalatımızı karşılamak için aynı zamanda ihracat imkânları da temin etmeği aramak lüzmuna dayanarak, birinci programdan farkı, daha ziyade ihracat maddeleri endüstrilerini darpiş eden”[56] İ.B.Y.S.P.’nin hazırlıklarını başlattı. Bu amaçla Ocak 1936’da Ankara’da bir sanayi kongresi yaptırıldı. Daha çok kamu kuruluşlarında çalışan teknik eleman ve yöneticilerin katıldığı ve konferansta seçilen “müteahitlerin verdikleri etüt raporları” İktisat Vekâleti tarafından incelenerek Kasım 1936’da İktisat Vekili Celal Bey (Bayar) tarafından İ.B.Y.S.P.’nin projesi başvekâlete sunuldu.
İ.B.Y.S.P.’nin ana noktaları şu şekilde özetlenebilir:[57]
B.B.Y.S.P’ye nazaran daha ayrıntılı mühendislik, maliyet ve piyasa araştırmalarına dayanan İ.B.Y.S.P., birincisinin aksine tüketim malları üretiminin geliştirilmesi üzerinde çok az durmakta; buna karşılık yaklaşan İkinci Dünya Savaşı endişesinden hareketle ekonomik gücün hızla arttırılması düşüncesi öne çıkarmaktadır. B.B.Y.S.P’de olduğu gibi İ.B.Y.S.P’de büyük sermaye ve teknik güce ihtiyaç gösteren ve hammaddesi tümüyle içeride bulunan ve ekonomik yapımıza uygun sanayi kolları ele alınmıştır. Plâna göre, içeride sürümü az, buna karşılık dış ülkelerde talebi yüksek olan madenlerimiz, gerek ham gerekse yarı mamul olarak ithalata elverişli hale getirilecektir. Ayrıca su ürünleri ve hayvancılık geliştirilecek, meyvelerimizin içeride ve dışarıda sürümünü arttıracak etkinliklerde bulunulacaktır. Ülkenin enerji ihtiyacını giderecek elektrik santralları, makine sanayine bir başlangıç olmak üzere de Karabük Demir-Çelik Fabrikası’nın yarı mamullerini işleyecek fabrikalar kurulacaktır. Bunların dışında İ.B.Y.S.P. bir yandan devlet, sanayinin gelişmesini öngörürken öte yandan özel girişimin ve tarım kesiminin gelişmesi üzerinde de durmaktadır. Birinci planda ancak yirmi kadar fabrika tesisi teklif edilmişken, ikinci plana göre kurulacak fabrika ve tesisat sayısı yüzü geçecektir. Projede söz konusu edilen yatırımların 110 milyon TL’ye mal olacağı, bunun 45 milyon TL’lik bölümünün döviz harcaması gerektireceği tahmin edilmekteydi. Yatırımlar gerçekleştirildiği taktirde yeni imalat ve madencilik sanayi tesislerinin yıllık üretim değerinin 100 milyon TL. olacağı, bunun üçte birinin ihraç edilebileceği, 35 bin kişiye istihdam sağlanacağı var sayılmaktaydı.
Her iki planda da büyük sermaye ve yüksek tekniğe muhtaç sanayi kolları sahasında hususî teşebbüs ve sermayeye yer ayrılmamıştır. Hususî teşebbüs ve sermayenin plan harici kalan sahalardaki faaliyetleri tamamiyle serbesttir.
İ.B.Y.S.P. Eylül 1938’de uygulamaya kondu. Ancak 1939 da İkinci Dünya Savaşı’nın başlaması üzerine karşılaşılan zorluklar yüzünden plandaki projelerin büyük çoğunluğu ya iptal edildi ya da belirsiz bir tarihe ertelendi. Uygulanması yürürlükte tutulan projelerin tamamlanmasında ise İkinci Dünya Savaşı’nın dünyadaki ve Türkiye’deki özel konjönktürü sebebiyle büyük güçlüklerle karşılaşıldı.
Sonuç
Atatürk dönemindeki sanayileşme hareketini doğru değerlendirebilmek için bir yıkıntı halindeki Osmanlı sanayiinin önemli ölçüde azınlıklar ve yabancılar tarafından kontrol edildiğini, milli sanayicinin azlığı ile düşük sermaye birikimini ve bunalım içindeki dünya ekonomisini gözden uzak tutmamak gerekir. Tüm bu olumsuzluklara karşın Türkiye, bilhassa 1933-39 yılları arasında-önemli sayılabilecek herhangi bir dış yardıma da ihtiyaç duymadan başarılı bir sanayileşme hareketini gerçekleştirebilmiştir.
1923-1938 döneminin iktisadî verilerine bakıldığı zaman 1929 İktisadî buhranından dolayı dünya ekonomisi, tarihinin büyük bunalımlarından birini yaşarken Türkiye B.B.Y.S.P. ile sanayileşme sahasında küçümsenemeyecek bir gelişme kaydederek sanayi kesiminin 1923-1928 dönemini de %11.3 olan GSMH içindeki payını 1933-1939 döneminde yaklaşık %14,7’ye ulaştırmayı başardı. Üstelik bu gelişme, Türkiye’nin Lozan Antlaşması’ndan arta kalan Borçlar, Boğazlar, Hatay gibi meselelerle uğraştığı ve bundan dolayı dış dünyaya rahatça açılamadığı dönemde tamamen kendi imkânları ile gerçekleştirildi.
Bu gelişmenin sonucu olarak 1923-1928 dönemindeki ithalatın GSMH içindeki payı %14.9’dan 1933-1939 döneminde %6.6’ya düşmüş; aynı dönemde ihracat-ithalat arasındaki denge de -49.2 aleyhten +12.4 leyhe gelmiş[58] ve Türkiye ekonomisinin dışa bağımlılığı belirgin biçimde azalmıştır.
Atatürk Türkiyesi dönemindeki sanayileşme hızı dünyadaki birçok ülkenin sanayileşme hızından daha yüksek bir düzeyde gerçekleşmiştir. Başka bir ifade ile 1929-1939 döneminde, dünya sanayi üretimi artış hızı, Türkiye’nin gerçekleştirdiği hızdan çok daha düşük olmuştur. Türkiye’de bu dönemdeki sanayi üretimi artış oranı %96 iken bu oran dünya için %19’dur.[59]
Atatürk dönemindeki sanayileşme hareketine bir millî sanayileşme mücadelesi olarak bakılmalı ve ortaya çıkan sonuçların başarılı olarak değerlendirilmesi gerektiğini, son söz olarak söyleyebiliriz.
Selçuk Üniversitesi Türkiyat Araştırmaları Enstitüsü / Türkiye
Alıntı Kaynağı: Türkler, Cilt: 17 Sayfa: 710-718