TÜRKİYE’DE MAHALLÎ İDARELERİN GELİŞİMİ

TÜRKİYE’DE MAHALLÎ İDARELERİN GELİŞİMİ

Mahalli idareler, ülkemizde son yıllarda üzerinde sıkça konuşulan, tartışılan konulardan biridir. Öyle ki sadece son yıllarda mahalli idarelerin yeniden yapılandırılması, merkezi idare ile görev, yetki ve kaynak paylaşımı vb. konularda yapılan çalışmalar (kitap, makale, tebliğ vs.) sıralansa rakam yüzlere ulaşacaktır. Bu konunun bu derece gündemde oluşu, güncelliğini koruması o konuda sorunların olduğu anlamına da gelmektedir. Tabii sorunları iyi tespit edebilmek, iyi teşhisler konmasına, bu da tarihi kökenlerin ve sürecin güzel bir biçimde tahliline bağlıdır. Bu gerçekten hareketle, günümüz mahalli idarelerini iyi tanıyabilmek, sorunlarına ışık tutabilmek amacıyla ülkemizdeki mahalli idarelerin tarihi seyri başta Osmanlı ve Cumhuriyet dönemleri olmak üzere iki ana başlık altında bu yazıda incelenecektir. Ayrıca Osmanlı dönemi öncesine de çok kısa olarak girişte yer verilecektir.

I. Osmanlı Devleti Öncesi Dönem

Eski idare ve hukuk sistemimizde belediye teşkilatının görevlerini hisbe (ihtisap) müessesesi yerine getirmekteydi. Kelime anlamı itibariyle hesap, hesaba çekme, sorumluluk, bir işi sırf Allah rızası için yapma[1] gibi anlamlara gelen hisbe, bir sosyal hizmet müessesesi olarak iyiliği emretmek ve kötülükten sakındırmak görevi biçiminde halifenin yargı yetkisini tamamlayıcı olarak velayetül hisbe adı altında anılagelmiştir. Bu görevi yerine getirene de Muhtesip denmektedir. O halde hisbe (ihtisap) “devletin yürürlükteki hukuk kurallarını icra, aykırı hareketlerden sakındırma ve belde ahalisinin işlerini İslam hukuku esasları çerçevesinde kontrol etmek görevi” şeklinde tarif edilebilir. Tariften de anlaşılacağı üzere muhtesibin günümüz polisine yakın görev ve yetkileri vardır. Hatta muhtesip ölçü- tartı, borcun ifası, hile gibi konularda ortaya çıkan uyuşmazlıklara bakabilmekte, dolayısıyla bir yönüyle yargı organına destek olan, onun tamamlayıcısı ve aynı zamanda sınırlı da olsa yargısal yönü de olan bir kurum olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak muhtesip bu görevlerini kadıya bağlı olarak yapar.[2]

Muhtesip olarak atanacak kişilerde, Müslüman, tam ehliyetli, erkek, adil, muktedir, ilim ve erdemli olmak gibi şartlar aranmaktadır.[3]

Muhtesibin görevleri korumak ve kontrol etmekle yükümlü olduğu hakların mahiyetine göre kamu hakları, özel haklar ve karma nitelikli olan sosyal güvenlik ve genel adap ve ahlaka ilişkin olanlar olmak üzere üç kısma ayrılabilir. Birincisine yasak olan muamelelerin önlenmesi, İkincisine aldatma gibi gayrı meşru fiillerle insanların zarar görmelerinin önlenmesi, üçüncüsüne de ihtikârın önlenmesi örnek olarak verilebilir.[4]

İslam medeniyetinin bir ürünü olan hisbe teşkilatı, görüldüğü gibi günümüz belediyelerinden daha geniş görevleri olan, belediye hizmetlerine ilave olarak iç güvenlik hizmetlerini de bünyesinde barındıran bir müessesedir. Hisbe teşkilatının izlerini İslam’ın ilk dönemlerinde görmek mümkündür. Bizzat Hz. Peygamber, Hz. Ömer’i Medine’ye, Sa’d b. As’ı da Mekke’ye muhtesip olarak tayin etmiştir. Hz. Ömer zamanında bu teşkilat, diğer bir çok idari ve mali alanda olduğu gibi, daha da gelişmiş, sonraki İslam devletlerinde de hem daha sistematik bir hal almış hem de genişlemiştir. Örnek olarak Abbasilerde Darulhisbe adı altında teşkilatlanmış, Fatımi ve Eyyubilerde merkez ve taşra teşkilatları oluşturulmuştur. Türk devletlerinde de hisbe teşkilatı aynı minval üzere İslam hukuku esaslarına göre bir gelişme göstermiştir. Selçuklularda hükümeti teşkil eden on divandan birisi Divan-ı Muhtesip’tir. Bu birim gerek Anadolu Selçuklularında gerekse Memlûkler’de idari yapıda yer almıştır.[5]

II. Tanzimat’a Kadar Osmanlı Dönemi

Yukarıda belirtilen ihtisap kurumu aynen Osmanlı Devleti’nde de muhafaza edilmiştir. Muhtesip, ihtisap ağası ya da ihtisap emini olarak adlandırılan görevliler kadı tayin olunan her yerde istihdam olunmuşlardır. Yukarıda kısaca değinilen görev ve yetkilerle donatılan muhtesipler klasik belde işlerinde ve yargı konularında kadının yardımcısı olarak çalışmışlardır. 1826 yılında İhtisap Nezareti kuruluncaya kadar ihtisap işleri iltizam usulü ile bir yıllığına isteklisine mukataa bedeli karşılığında ihale edilmiştir. İhtisap ağası ihtiyaç duyduklarında kol oğlanları adıyla bilinen yardımcı memurları vasıtasıyla görevlerini ve bu arada ihtisap resmini toplamakta idiler. Bu görevliler özellikle merkezde narh koyma konusunda sadrazamın emri altında hareket ederler ve gerekirse sadrazam, kadı ve ihtisap ağası ile birlikte şehirde kol gezerlerdi.[6]

Osmanlı Devleti’nde de muhtesibin görevleri; adli görevler, dini hayatla ilgili görevler ve esnafın denetimi, işyeri açma ruhsatı verme, ihtisap rüsumu toplama ve bunu gerekli yerlere harcama, kıyafet, posta işleri, sağlık hizmetleri gibi iktisadi ve sosyal nitelikli olmak üzere çok çeşitliydi.[7]

Yeniçeri teşkilatının ilgasından sonra doğan lüzum üzerine özellikle şehirdeki denetimi ve kamu güvenliğini sağlamak için ihtisap ağalığı, aynı adı taşıyan bir nizamname ile İhtisap Nezareti’ne dönüştürülmüştür. Bu değişiklikle ihtisap ağasının adı ihtisap nâzırı olmuş ve bu sistem zamanla diğer vilayetlere de teşmil edilmiştir. 1845’te Polis Teşkilatı ve ertesi yıl Zabtiye Müşirliği kurulunca ihtisap nezaretinin bazı görevleri yeni kurulan bu kuruluşlara devredilmiş ve ihtisap nezaretinin görevleri daha çok narh koyma gibi esnafı ilgilendiren konulara hasredilmiştir. İhtisap nezareti 1850’de Zabtiye Nezareti’ne bağlanmış, 1854’te de şehremanetinin kurulmasıyla ilga edilmiştir.[8] Şehrin su ve imar işlerinden sorumlu görevliler olarak şehremini adı Fatih Kanunnamesi’nde de geçmektedir ve bu manada şehreminliği 1831’de kaldırılmıştır.[9] Ancak yeni kurulan şehremaneti Batı’dan aktarılan modern anlamda belediye teşkilatının ilk nüvesi olan bir müessesedir. Abdulmecit zamanında kurulan şehremaneti ile kadıların belediyeye ilişkin görev ve yetkileri bu kuruma verilmiştir. 1855’te İntizam-ı Şehir komisyonu kurulmuş, ardından 1857’de Altıncı Daire-i Belediye adıyla bir kurum daha kurulmuş ve bina ve kadastro işleri ile görevlendirilmiştir. Nihayet 1868’de yapılan yeni bir düzenlemeyle merkezi şehremanetinin kontrolünde İstanbul’un çeşitli yerlerinde şehremaneti kararlarını icra edecek 14 belediye idaresi kurulması öngörülmüştür.[10]

III. Tanzimat Dönemi

Tanzimat döneminde belediye devletin öncülüğünde yürütülen bürokratik reformların bir eseridir. Şehirde mahalli idare, siyasi-hukuki bir kavram ve sosyal-idari bir kurum olarak Orta Çağ Avrupası’nın son dönemlerinin ürünüdür. Bu anlamda belediye Türkiye tarihinde geç gelişen bir kurumdur. Bizde taşra yönetiminde mahalli idare geleneği bir bakıma belediye dışında doğmuştur. Bu mahalli idare geleneği 19. yüzyılda vilayet, liva, kaza idare meclisleri ve muhassıllık meclislerinde mahalli halk temsilcilerinin idareye katılımıyla oluşmuştur.[11]

Yukarıda değinildiği gibi 1855’te kurulun şehremanetinden istenilen sonuç elde edilemeyince 1857’de Altıncı Belediye Dairesi adıyla Beyoğlu ve Galata Belediyesi kuruldu. Altıncı Belediye Dairesi denmesi, Mustafa Reşit Paşa ile Ali Paşa’nın Paris’in seçkin bir semti olan Altıncı Daire denilen bölgesinde kısa bir süre oturmuş olmalarından dolayı idi. Bu daire şehremanetinin bir şubesi olarak kurulduğu halde doğrudan doğruya Babıali’ye bağlandı. Altıncı Belediye Dairesi bizde kurulmaya başlanan belediye teşkilatının ilk örneğini oluşturur. Denenen bu sistem 1868’de çıkarılan Derseadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile İstanbul’un diğer semtlerine de teşmil edilmeye çalışıldı. Ancak tam başarılı olunamadı. Bu nedenle 1877’de Dersaadet Belediye Kanunu çıkarıldı. Bu kanunla İstanbul yirmi belediye dairesine ayrıldı ve Beyoğlu-Galata semtlerindeki Altıncı Belediye Dairesi’nin ayrıcalığı kaldırıldı. Bu kanun da tam olarak uygulanamadı. Bunun üzerine 1878’de İstanbul tekrar on belediye dairesine ayrıldı. Bu model küçük bazı değişikliklerle İkinci Meşrutiyet’e kadar devam etti. İkinci Meşrutiyet’te şehremaneti tekrar yirmi daireye ayrıldıysa da bir süre sonra bundan vazgeçilerek dokuz belediye dairesinde karar kılındı.[12]

Taşraya gelince, büyük şehirlerde ayanlık veya şehir kethüdalığı, küçük yerlerde ise köy kethüdalığı, kadı ve muhtesibin yanında anılmaya değer. Şehir kethüdaları 19. yüzyıla kadar halkla hükümet arasında vergi ve askerlik gibi konularda aracılık ediyorlardı. Şehir kethüdaları ya da ayanlar, belde halkının temsilcisi oldukları için, belediye reisi olarak da nitelendirilebilirler.[13]

İstanbul dışındaki yerlerde modern anlamda belediyelerin kurulmasına 1870’ten sonra başlanmıştır. 1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayât Nizamnamesi ile vilayet yönetimi yeniden düzenlenirken aynı zamanda taşra belediyelerinin de yasal temeli oluşturulmaktaydı. Buna göre vali, mutasarrıf ve kaymakamın bulunduğu her şehir ve kasabada bir belediye meclisi öngörüldüyse de tam olarak uygulanamadı. 1875’te çıkarılan Nahiyeler Nizamnamesi ile küçük yerleşim yerlerinde de belediye teşkilatı kurulmak istendi ancak bunda da tam olarak başarılı olunamadı. Şehir ve kasabalarda yaygın olarak belediye teşkilatının kurulması 1877 tarihli Vilayetler Belediye Kanunu ile gerçekleştirilmiştir. Bu kanunun anayasal dayanağı olan 1876 tarihli Kanun-i Esasi’nin 112. maddesi seçimle işbaşına gelen belediye meclislerinden söz etmekteydi. Belediyelere tüzel kişilik veren bu kanun bugün yürürlükte olan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 1930’da kabul edilmesine kadar yürürlükte kaldı.[14]

Osmanlı şehir idaresinde mahalle; mektebi, medresesi, mescidi, çarşısı ve pazarı ile bir bütündü. Mahallenin merkezi ve sembolü Müslümanlar için cami, gayrı müslimler için ise kilise veya havra idi. Şehirlerdeki kadılara karşılık mahalle yönetiminden de imamlar (gayrı müslim mahallelerde kocabaşı ve papazlar) sorumluydu.[15] II. Mahmut Dönemi ile birlikte kadıların yetkilerindeki azalmaya paralel olarak imamların da yetkileri yeni kurulmakta olan muhtarlığa geçmeye başladı. Muhtarlık adı ile ilk teşkilat 1829’da İstanbul’da kuruldu. Bu tarihten sonra İstanbul’da Müslüman mahallelerde evvel ve sani adıyla ikişer mahalle muhtarı seçildi. Gayrı müslim mahallelerde ise kocabaşılar ve papazların statüsü 1864 tarihli Vilayât Nizamnamesi’ne kadar bir değişikliğe uğramadan kaldı. Taşrada ilk muhtarlık teşkilatı 1833’te Kastamonu sancağında kuruldu. Bu tarihten sonra muhtarlık teşkilatı diğer vilayet ve sancaklarda da kurulmaya başlandı.[16] En önemli görevleri bölgedeki asayişi sağlamak ve halkla hükümet arasında aracılık etmek olan muhtarların özellikle asayişle ilgili konularda çok başarılı oldukları söylenemez. Bunun yanında muhtarların, mahalle veya köyden başka yere gitmek isteyenlere mühürlü pusula vermek, kendi bölgelerine girip çıkanları kontrol etmek, mahalle ve köy halkı adına ilgili yerlere başvurmak gibi görevleri de vardı.[17]

1864 Vilayat Nizamnamesi ile ülke yönetimi mülki açıdan vilayet, sancak, kaza ve köy olarak belirlendi. Nizamnameye göre şehir ve kasabalardaki en az elli hane bir mahalle, her mahalle de bir köy hükmünde sayılmıştır. Ayrıca köy ve mahallelerde her sınıf ahali için muhtar ve ihtiyar meclisi öngörülmüştür. 1871 yılında çıkarılan İdare-i Umumiye-i Vilayât Nizamnamesi ile kaza ve köy arasında nahiye bir mülki idari birim olarak ihdas edildi. Bu arada muhtarlarla ihtiyar meclislerinin görev ve yetkileri genişletilmiştir. Buna göre muhtarlar nahiye müdürlerince kendilerine verilen kanun ve hükümet emirlerini köylerde ilan, köy halkı için tarholunan vergileri tahsil, celp ve ihzar müzekkerelerini tebliğ, doğum ve ölüm vakalarını nahiye müdürüne bildirmek ve suçluların hükümete teslimine yardımcı olmak gibi görevlerle yükümlü olmuşlardır.[18] Böylece, Tanzimat öncesi dönemde büyük ölçüde imamlar tarafından yürütülen köy ve mahalle işleri anılan düzenlemelerle muhtar ve ihtiyar meclislerine aktarılmış oldu. Bu durum yasal olarak 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayât Kanun-u Muvakkatı’na kadar sürmüştür. Bu Kanun-u Muvakkat 1864 ve 1871 tarihli nizamnameleri yürürlükten kaldırmıştır böylece köy ve mahalle muhtarlıkları yasal dayanaktan yoksun kalmışlarsa da hükümetin izni ile eski faaliyetlerine devam ettiler.[19]

Sonuç olarak, Tanzimat döneminde il özel idareleri ile belediyeler daha çok Fransız sisteminin etkisi altında şekillenirken, mahalle ve köy yönetimleri (muhtarlıklar) Türk toplumunun kendi sosyal ve idari ihtiyaçlarının ürünü olarak ortaya çıkmış kurumlar olarak değerlendirilebilir.

IV. Cumhuriyet Döneminde Mahalli İdareler

Günümüzde mahalli idarelere esas teşkil eden belediyeler 1930 tarih ve 1580 sayılı kanun, büyük şehir belediyeleri 1984 tarih ve 3030 sayılı kanun, il özel idareleri 1987 tarih ve 3360 sayılı kanun (bu kanun aslında 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanun-u Muvakkatı’na dayanmaktadır.) köyler ise 1924 tarih ve 442 sayılı kanun ile kurulmuştur.

Osmanlı mahalli idare anlayışı büyük ölçüde Cumhuriyet dönemi için de geçerlidir. Bunlar merkeze yardımcı ve destek kuruluşlar olarak düşünülmüştür. İdarenin birliği bozulur gerekçe ve endişesiyle mahalli idarelere kaynak ve yetki devrinde hep tereddütlü davranılmıştır.

Cumhuriyetin belediyecilik anlayışı, 1980’lere gelinceye kadar, merkeziyetçi eğilimin ağır basması, ağır vesayet yetkileri vb. nedenlerle, Osmanlı’nın Tanzimat sonrası döneminin bir devamı olarak değerlendirilebilir.

1923-30 yılları bir nevi hazırlık dönemidir. 1930’lu yıllarda peşpeşe çıkarılan Belediye, Hıfzıssıhha, Belediye Bankası, Yapı ve Yollar ve İstimlak Kanunları bu hazırlık dönemlerinin ürünleridir. Tekeli, Cumhuriyet dönemini kendi içerisinde şu bölümlere ayırıyor:

  • 1923-30 hazırlık dönemi (belediyecilik anlayışının oluşumu)
  • 1930-44 dönemi (ihtiyaç duyulan kanunların hazırlanması ve bunların tek parti döneminde uygulanması)
  • İkinci Dünya Savaşı sonrasından 1960 İhtilali’ne kadarki dönem
  • 1960-73 dönemi [20]

Bu dönemlere bir de 1978’de kurulan Yerel Yönetim Bakanlığı[21] Dönemi ve 1984’de Büyükşehir Belediyelerinin kurulmasıyla başlanan dönemleri de ilave etmek gerekir.

ZİYARETÇİ YORUMLARI

Henüz yorum yapılmamış. İlk yorumu aşağıdaki form aracılığıyla siz yapabilirsiniz.

BİR YORUM YAZ