TÜRKİYE’DE 1920-1963 DÖNEMİNDE SOSYAL GÜVENLİK ALANINDAKİ GELİŞMELER

TÜRKİYE’DE 1920-1963 DÖNEMİNDE SOSYAL GÜVENLİK ALANINDAKİ GELİŞMELER

I. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Hizmetlerinin Gelişimi Üzerinde Etkili Olan İktisadi, Sosyal ve Siyasal Faktörler

ürkiye’de sosyal güvenlik uygulamaları, her ülkede olduğu gibi, tedrici bir gelişme göstermiştir. Bu tedrici gelişme, Osmanlı İmparatorluğu döneminden başlayarak, hem kapsanan toplum kesimleri ve kişiler hem de sağlanan hizmetler itibarıyla olmuştur. Her ülkede olduğu gibi Türkiye’de de bu süreç üzerinde etkili olan çok sayıda iktisadi, sosyal ve siyasi faktör bulunmaktadır. Kuşkusuz sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesinde nihai belirleyici, ülkenin iktisadi olanaklarının artmasıdır. GSMH’deki artışlar, potansiyel olarak sosyal güvenliğe ayrılabilecek fonların da fazlalaşması anlamına gelmektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik uygulamalarının, ulusal gelirde sürekli artışların sağlandığı 1945 sonrası dönemde gelişme olanağı bulması, bu çerçevede değerlendirilmelidir. Kuşkusuz sorun bir yönüyle de kamu kesiminin kullanılabilir fonlarıyla ilgilidir. Sosyal güvenlik kurumlarının oluşturulması ve yönetiminin büyük ölçüde bir kamu hizmeti olarak yerine getirildiği göz önüne alınırsa, bu fonların oluşumu ile sürekliliğinin sağlanması önemli bir gerekirlik olarak ortaya çıkmaktadır.

Sorun talep cephesinden değerlendirildiğinde ise gelir artışıyla birlikte farklı mal ve hizmetlere olan talebin değişik ölçülerde etkilendiği, bir başka deyişle talebin gelir esnekliğinin farklılaştığı görülmektedir. Bu bağlamda sosyal güvenlik, talebin gelir esnekliğinin büyük olduğu bir hizmet olmakta, gelişme sürecinde sosyal güvenlik hizmetlerine olan talep artış göstermektedir.

Gene her ülkede olduğu gibi, Türkiye’nin toplumsal yapısında meydana gelen önemli dönüşümler de sosyal güvenlik hizmetleri üzerinde etkin olmaktadır. Kırdan kente göç, aile yapısında meydana gelen değişmeler; kırsal kesime ve geniş aile tipine bağımlılığı azaltarak sosyal güvenliğe duyulan gereksinimi artırmıştır. Bu gelişme üzerinde, iş gücünün statü dağılımında ortaya çıkan değişmeler de etkin olmuştur. Türkiye’nin sanayileşme süreci, gerek kamu kesiminde gerekse özel kesimde ücretli olarak çalışanların sayısını artırmış; ücretlilerin iş gücü içerisindeki payının yükselmesi, diğer gelişmeler yanında, geleneksel sosyal güvenlik uygulamalarının yetersiz kalması sonucunu doğurmuştur. Bunun sonucu, tedrici bir biçimde ücretlilere yönelik sosyal güvenlik hizmetlerinin ve bu hizmetleri yerine getirecek kurumların geliştirilmesi olmuştur.

Türkiye’de sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişim süreci üzerinde rol oynayan faktörlerden biri de toplam istihdam içerisinde kamu kesiminin ağırlığı olmuştur. Öyle ki, 1950’li ve 1960’lı yıllarda yaklaşık her üç ücretliden biri devlet tarafından istihdam edilmekteydi. Bu durum, sosyal güvenlik uygulamalarının gelişmesi üzerinde hızlandırıcı bir etki yapmıştır. Bunun nedeni, özellikle gelişimin başlangıç aşamalarında, kamu kesimi çalışanlarının daha sürekli ve yüksek bir gelire sahip olmaları, bunun da sosyal güvenlik hizmetlerini kolaylaştırmasıdır. Türkiye’de bürokrasinin toplumsal açıdan güçlü konumu da uygulamanın bu kesimden başlaması üzerinde etkili olmuştur. Gene aynı nedenlerle kamu personelinin kendi içinde asker-sivil memurlar önceliği almışlardır.

Nihayet ülkedeki siyasal rejimin niteliği de sosyal güvenlik uygulamaları üzerinde etkili olmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik alanında sağlanan gelişmeler üzerinde, çok partili hayata geçiş ile kitlelerin iktisadi ve sosyal koşullarına olan duyarlılığın artması da etkide bulunmuştur. Bu duyarlılığa, siyasal rejimdeki değişime koşut olarak farklı toplum kesimlerinin örgütlenme hakkını kazanmaları ve örgütleri aracılığıyla da toplumsal taleplerini ifade etmeleri katkıda bulunmaktadır.

Bu içsel faktörlerin yanı sıra, dışsal faktörler de Türkiye’de sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesi üzerinde etkili olmuştur. Türkiye’nin zaman içerisinde dış dünyaya açılması; bu dünyanın genel çalışma normları yanında, sosyal güvenlik standartlarına yaklaşmayı da zorunlu kılmıştır. Bu açıdan bakıldığında özellikle Batı Avrupa’da İkinci Dünya Savaşı sonrası yaygınlaşan sosyal güvenlik uygulamaları ile Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Türkiye’deki gelişim üzerinde etkili olduğu belirtilmelidir.

II. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Güvenlik

Cumhuriyet Türkiyesi ile Osmanlı İmparatorluğu arasında hemen her alanda olduğu gibi sosyal güvenlik alanında da süreklilikler, geçişlilikler mevcuttur. Bu nedenle İmparatorluk’taki uygulamaların kısaca değerlendirilmesi zorunludur. Tarıma ve küçük üreticiliğe dayalı üretim yapısının egemen olduğu, sanayi ve hizmetler kesiminin gelişmediği, ücretlilik düzeninin yaygınlaşmamış olduğu İmparatorlukta, sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesi için uygun koşullar bulunmuyordu. Var olan sınırlı uygulamalar da ağırlıklı olarak aile içi yardımlaşmalar, dinsel yardımlar, bazı vakıf ve kuruluşların yaptıkları sosyal yardımlar ile loncalar içerisindeki meslekî yardımlaşmalardan ibaretti. Bunların dışında mevzuatla madencilik kesiminde sınırlı koruyucu önlemler getirilmişti. 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren rastlanan daha modern sosyal güvenlik uygulamaları ise kısaca şöyle değerlendirilebilir:

i. Bu uygulamalar, ücretlilerin tümüne değil, sadece küçük bir bölümüne yöneliktir ve yararlananların neredeyse tümünün kamu görevlileri olduğu görülmektedir. Bu kamu görevlileri arasında ise askeri ve mülki personel öncelik ve ağırlık taşımaktadır. Bu bağlamda, ilk olarak 1866 yılında bir Askeri Tekaüt Sandığı kurulmuştur. Adından da anlaşıldığı gibi, bu sandık, tüm sosyal güvenlik hizmetlerini vermekten çok, üyelerinin emeklilik durumlarını düzenlemeye yönelikti. 1881’de ise askerler dışındaki devlet memurları için bir tekaüt sandığı kurulmuştu.

Ülkede, modern ve organize sosyal güvenlik uygulamalarının, özellikle askeri personel ile diğer devlet memurlarından başlaması şaşırtıcı değildir. Her şeyden önce, bu kesimin çalışma yaşamının diğer ücretli kesimlerde olmayan bir sürekliliğe sahip olması, modern sosyal güvenlik uygulamalarını olanaklı kılmaktadır. İkinci faktör ise ücret düzeyinin göreli yüksekliğidir. Üçüncü olarak, asker-sivil bürokrasinin toplumsal yapı içerisindeki güçlü ve neredeyse tüm diğer toplumsal tabakaların üzerindeki konumu da öncelik kazanmalarında rol oynamıştır. Özellikle Tanzimat’la başlayan Batılılaşma ve modernleşme çabaları da, Batı’da gelişmekte olan sosyal güvenlik uygulamalarının, sınırlı bir biçimde de olsa, öncelikle bu kesimlerden başlamasını kolaylaştırmıştır. Daha sonra, Cumhuriyet Türkiyesi’nde de, kurumsallaşmış sosyal güvenlik uygulamalarının, benzeri bir sıra takip etmesinde, kuşkusuz aynı gerekçelerin payı vardır.

Ancak, ilk yapılan sosyal güvenlik düzenlemeleri arasında, sınırlı olsa da, işçilerle ilgili olanlar bulunmaktadır. 8 Nisan 1875 tarihli bir düzenleme, “Tersane-i Amirede müstahdem amele-i daimenin mütekaidini ile bunların eytam ve eramiline tahsis olunacak maaşat hakkında nizamname” başlığını taşımaktaydı ve Tersane-i Amire ile taşra tersanelerinde ve donanmayla ilgili diğer yerlerde çalışan işçileri kapsamaktaydı. 4 bölüm içerisinde 30 maddeden oluşan yönetmelik, işçi ve emekli ücretlerinden %2 oranında yapılacak kesintilerin “Amele sandıkı”nda toplanacağı hükmünü getirmekte ve bu sandıktan işçilere emeklilik ve maluliyet durumunda yapılacak ödemelerle dul ve yetimlerine maaş bağlanması hususlarında düzenlenmeler yapmaktaydı.

ii. Osmanlı İmparatorluğu’ndaki modern sosyal güvenlik uygulamaları, her türlü riski kapsamamaktadır. Uygulamaların, daha çok yaşlılık ve bunu takiben ölüm ve kaza riskleri üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bu çerçevede, daha çok çalışanların emeklilikleriyle ilgili düzenlemeler ağırlık kazanmaktadır.

iii. Zaman içerisinde sık sık yapılan düzenlemelerle, kapsam; yararlanan hizmet kategorileri ve sağlanan olanaklar itibarıyla genişletilmiş, aksaklıklar da giderilmeye çalışılmıştır.

Son olarak, Osmanlı İmparatorluğu’ndaki sosyal güvenlik uygulamalarını, dönemin Avrupa ülkeleriyle de karşılaştırmak yararlı olacaktır. Sosyal güvenliğin modern aracı olarak nitelendirilen “sosyal sigortalar”, diğer ülkelerde de çok eski bir geçmişe sahip değildir. “Günümüz anlamında zorunlu sosyal sigortalar, ilk kez ancak 1880’lerde Almanya’da kurulabilmiştir. Almanya’da ilk olarak 1884’te hastalık sigortası kurulmuştur. Bunu 1885’te iş kazaları, 1891’de malüllük ve yaşlılık sigortaları izlemiştir.” Almanya’yı takiben, diğer Avrupa ülkelerinde de, 19. yüzyıl sonları ile, 20. yüzyıl başlarında, sosyal sigortalarla ilgili ilk yasalaştırmalar yapılmış ve gelişmeler daha sonra da devam etmiştir. Bu açıdan bakıldığında, Osmanlı İmparatorluğu’nun, sosyal güvenlik uygulamaları alanında, Avrupa ülkelerinden daha geride olduğu, ama arada çok büyük bir uçurumun olmadığı söylenebilir.

III. Cumhuriyet Döneminde Sosyal Güvenlik

Cumhuriyet döneminde sosyal güvenlik uygulamaları tedrici bir gelişme ve yıldan yıla farklılıklar göstermektedir. Bu uygulamaları kendi içinde benzer özellikler taşıyan iki alt dönem içerisinde incelemek uygun olacaktır. 1920-1945 dönemindeki sınırlı uygulamalar, daha sonraki dönemde yerini sosyal güvenlik hizmetlerinin yaygınlaşarak kurumsallaşmasına bırakacaktır.

A. 1920-1945 Döneminde Sosyal Güvenlik

  1. Giriş

Türkiye’de 1920-1945 dönemi sosyal güvenlik kurum ve uygulamalarının gelişmesi için elverişli bir dönem değildir. Türk toplumunun geleneksel yapısı devam etmekte; kırsal kesimin büyük ağırlığı, kentleşme olgusunun zayıflığı, kırsal kesimle bağlarını koparmış sürekli ve geniş bir ücretliler kitlesinin oluşmaması sosyal güvenlik ihtiyacının etkin bir biçimde ortaya çıkmasını geciktirmektedir. Nitekim, bu koşullarda sosyal güvenlik uygulamaları da daha yoğun bir işçileşmenin yaşandığı kamu kesiminden başlamıştır.

Soruna GSMH’deki gelişmeler açısından bakacak olursak, bu dönemin kendi içinde farklı özellikler gösteren iki ayrı alt döneme ayrılabileceği görülmektedir. 1923-1937 yılları arasında GSMH’deki artış sabit fiyatlarla %161,20’yi bulmaktadır. Gene sabit fiyatlarla 1927’de kişi başına GSMH 286.42 TL. iken, 1937’de 466.26 TL.’ye yükselmektedir. Artış oranı ise %62,79’dur. Ancak, bu artışlara karşın; yeni kurulan Cumhuriyet’in varlık kazanma ve sanayileşme çabaları, 1929 büyük bunalımının etkileri; sosyal güvenlik uygulamalarına gerekli ağırlığın verilmesini engellemiştir.

Bundan sonraki savaş yılları ise her açıdan olduğu gibi, sosyal güvenlik açısından da tümüyle elverişsiz bir dönem oluşturur. 1938-1945 yılları arasında GSMH’de %27’lik bir gerileme yaşanmıştır. 1948 yılı sabit fiyatlarıyla birey başına GSMH ise 1945’te, 1938 yılındaki düzeyinin %59’una düşmüştür.

Bununla birlikte, dönem içerisinde gerçekleştirilen sınırlı sosyal güvenlik uygulamaları da bulunmaktadır. Sosyal güvenlik konusu değişik tarihlerde çıkarılan yasalarda kısmî düzenlemelere konu edilmiş, kamu görevlileri açısından da düzenlemeler yapılmıştır. Aşağıda bu düzenlemeler genel çizgileriyle ele alınmaktadır.

  1. Madencilik Alanına Yönelik Düzenlemeler: 1921 Tarihli ve 151 Sayılı Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesinin Hukukuna Müteallik Kanun ve 1923 Tarihli ve 2608 Sayılı Amele Birliği ve İhtiyat ve Teavün Sandıkları Talimatnamesi

Türkiye’de sosyal güvenlik önlemleri, sınırlı da olsa, daha Cumhuriyet ilan edilmeden alınmaya başlanmıştı. Bu düzenlemelerin madencilik kesiminden başlaması ise şaşırtıcı olmamalıdır. Tarihsel olarak, dünyanın birçok ülkesinde sosyal politika önlemlerinin ilk gerçekleştirildiği faaliyet alanları içerisinde madencilik de bulunmaktaydı. Bu kesimdeki çalışma koşullarının, işin niteliğinden dolayı diğer kesimlerden daha güç olması ve emek arzının her zaman yeterli düzeye ulaşamaması, bunun en önemli nedenlerindendir. Emek talebini kısmak ve üretimi azaltmak bir alternatif gibi düşünülebilirse de, geçmiş dönemlerde ve yüz yılımız başlarında, özellikle de savaş koşullarında maden üretiminin taşıdığı stratejik önem bunu her zaman olanaklı kılmamaktadır. Bu koşullarda sorunun çözüm yollarından biri ve tarihsel olarak daha eski olanı, madenlerde ihtiyaç duyulan iş gücünün değişik zorunlu çalıştırma yöntemleriyle sağlanmasıdır. Tarihsel olarak daha yeni olan diğer yol ise sosyal politika yöntemleriyle madenlerde istihdam edilenlerin çalışma koşullarının düzeltilmesi; bu yolla, üretimin artırılarak düzenli hale getirilmesidir.

Bireysel iş ilişkileri alanında geniş koruyucu önlemler getiren 151 sayılı yasa, sosyal güvenliğe ilişkin düzenlemeler de yapmış ve Ereğli bölgesindeki maden işçileri için ihtiyat ve teavün sandıkları kurulmasını zorunlu tutmuştu. Bu çerçevede, sosyal sigortaların iki temel ilkesi de ortaya konmuştu: Fonların, işçi ve işverenlerden alınan aidatlarla oluşturulması ve bölgedeki tüm işçilerin zorunlu olarak sigortalı sayılması.

151 sayılı kanunun 4. maddesiyle, ameleler tarafından ihtiyat ve teavün sandıkları oluşturulması ve bu sandıklara işverenlerin, ücretlerin %1’inden daha az olmamak kaydıyla para yardımında bulunmaları hükme bağlanmıştı. 6. maddeyle, madenciler; hastalanan ve kazaya uğrayan işçileri parasız tedavi ettirmeye ve iş sahası yanında hastane, doktor ve eczane bulundurmaya mecbur tutulmuşlardır. 7. maddeyle ise iş esnasında kazaya uğrayanlarla vefat edenlerin varisleri veya amele müfettişliği veyahut İktisat Vekâleti taraflarından dava ikamesi hakkı tanınmış ve kaza vukuu amil veya mültezimlerin fena idaresinden veya fennen ifası lazım gelen hususatın yerine getirilmemesinden doğmuş ise tazminattan mada amil ve mültezimlerin para cezalarına çarptırılmaları kabul olunmuştur.

Daha sonra çıkarılan 22 Temmuz 1923 tarihli ve 2608 sayılı Amele Birliği ve İhtiyat ve Teavün Sandıkları Talimatnamesi ile Amele Birliği adında bir kuruluş oluşturuldu. Talimatname’de, her madende bir ihtiyat ve teavün sandığı kurulacağı ve bunların tümünün Amele Birliği adını alacağı belirtilmiştir. Bu sandıklar, madenlerde amele ve müstahdem arasından yaralananlara, hastalara, bunları aileleri ile muhtaç ailelere yardım ediyordu. Zorunluluk ilkesine dayanması; sağlanan menfaatlerin, büyük bölümüyle, işçiler açısından hak niteliğini taşıması ve finansmanın işçi ve işverenlerden alınan primlerle sağlanması açılarından, Amele Birliği uygulamasıyla sosyal sigortalar arasında yakın bir benzerlik bulunmaktaydı. 1932’de yapılan değişiklikle, amele ve müstahdeme borç verme suretiyle de yardımlarda bulunulması kabul edildi. 1946 yılından sonra sosyal sigortaların gelişmesiyle sandığın yardımlarının niteliği de bu yeni oluşuma koşut olarak yeniden belirlendi ve Birliğ’in karşıladığı risklerin kapsamı daraltıldı.

ZİYARETÇİ YORUMLARI

Henüz yorum yapılmamış. İlk yorumu aşağıdaki form aracılığıyla siz yapabilirsiniz.

BİR YORUM YAZ