TÜRK BELEDİYECİLİĞİNDE DEMOKRASİ GELENEĞİ

TÜRK BELEDİYECİLİĞİNDE DEMOKRASİ GELENEĞİ

Demokrasi tarihimize baktığımızda, yerel demokrasi pratiklerinin, ulusal düzeydeki demokrasi uygulamasından daha önce ortaya çıktığı görülür. Avrupa’da da demokrasi pratiklerinin gelişmesi, yerel bir olgu olarak ortaya çıkmıştır. İlk Osmanlı parlamentosunun kurulmasından önce, muhassıllık meclislerinde, vilayet, sancak, kaza ve belediye meclislerinde temsil ve tartışma geleneği bulunmaktaydı. Nitekim, ilk Meclis-i Mebusan’a seçilen üyelerin çoğu, bu gelenekten gelmişlerdi. Belediyelerin ortaya çıkmasından başlayarak geçirdiği aşamalar, yedi grupta toplanabilir. Bu aşamaların her birinin, bir öncekine göre demokratiklik açısından doğrusal bir gelişme gösterdiğini söylemek oldukça zordur. Aşamaların inişli çıkışlı süreçler halinde tanımlanması daha gerçekçi olur. Şüphesiz kesintili yerel demokrasi aşamalarını, ülkemizin genel demokrasi performansından ayrı olarak değerlendirmek olanaklı değildir. Belediye kurumunu, Avrupa’dan almakta geç kalmış sayılmayız, ancak bunun geliştirilmesinde Avrupa’nın kaydettiği aşamanın çok gerisinde bulunmaktayız.

Tarihi olarak yönetime katılma pratikleri, önce yerel yönetimler düzeyinde gelişmeye başladı. Avrupa’da bir kentin ya da bölgenin, merkezi hükümet karşısında idari ve mali alanda özerklik elde edip güçlenmesiyle yerel yönetim birimleri gelişti ve dolayısıyla yönetime katılma pratiklerinde siyasi ve idari yönden bir gelişme süreci yaşandı. Şüphesiz bu gelişme, 13. yüzyıldan başlayarak uzun bir tarihi süreç izledi; siyasal ve sosyo-ekonomik değişimlere bağlı olarak farklı aşamalar geçirdi.

Günümüzdeki gelişmeler de dahil edildiğinde Avrupa’daki bu aşamalar, genellikle yedi grupta toplanmaktadır. Birinci aşama, kökü 13. yüzyıla dayanan, ama özellikle 16. yüzyıldan 18. yüzyıla kadar olan zaman diliminde daha belirgin olarak kentlerde görülen otonom gelişmeler, yerel ve kişisel haklar için bir temel oluşturmuştur. İkinci aşama, Fransız İhtilali’yle başlamış, Napolyon’un imparatorluk yıllarında devam ederek Batı Avrupa’nın pek çok bölgesinde yönetsel reformların yapılmasına neden olmuştur. Bu gelişme, üçüncü aşama olarak hem Alman federalizmini, hem de Habsburg İmparatorluğu’nun yapılanmasını etkilemiştir. Dördüncü aşama, 1918’den sonra Habsburg İmparatorluğu’nun yıkılması ve 1917’deki Rus Devrimi’yle başlamıştır. Bu aşamayı, 1945’ten sonra Orta ve Doğu Avrupa’da komünistlerin kontrolü ele geçirmeleri ve ikili denetim sisteminin kurulmasıyla ortaya çıkan beşinci aşama izlemiştir. Altıncı aşama, Batı Avrupa’da yerel yönetimlerin birleştirilerek ve yeniden örgütlenerek “fonksiyonel bölgeler”in kurulmasıyla başlamıştır. Son aşama ise, komünizm sonrası Orta ve Doğu Avrupa’daki yeniden yapılanma sürecidir.[1] Avrupa’da siyasi hakların gelişmesi ve yönetime katılma pratikleri, öncelikle şehir idaresi ile ilgili bir olgudur. Orada “merkeziyet” yerine “mahalli” zihniyet daha gelişmiştir.

Anglo-Amerikan siyasi düzeninin tümünü, halkın egemenliği ilkesi yönetir. 1831 yılında ABD’ye yaptığı gezi sonucunda Amerikan demokrasisi ile ilgili değerlendirmelerde bulunan Fransız hukukçu Tocqueville, Amerika’da yerel yönetimlerin oldukça bağımsız bir özellik gösterdiklerini; bu statüyü de halkın egemenliği kuramından aldıklarını belirtir. Yerel yönetimler, güçlerini merkezi yönetimden almamışlardır; tam tersine bağımsızlıklarının bir bölümünden merkezi yönetim adına vazgeçmişlerdir… Burada yerel yönetimler, kent bilinciyle desteklenir ve yaşatılır.[2]

Liberal gelenekte yerel yönetimler alanındaki çalışmalar, büyük ölçüde John Stuart Mill’in (1806-1873) etkisinde gelişmiştir. Mill, siyasi hürriyetin, yerel hürriyetlerden oluşan bir temele dayanmadığı ülkelerde, geçici bir nitelik gösterdiğini belirtmektedir. Ona göre, yerel olan işlerin, o yöre halkı tarafından idare edilmesi, hürriyetlerin gelişmesini sağladığı kadar, aynı zamanda yenilikleri, çeşitlilikleri ve tecrübe zenginliğini ortaya çıkaracaktır.[3]

Friedrich August Von Hayek’e (1899-1992) göre “yerel halka olduğu kadar, onların gelecekteki liderlerine de siyasal bir eğitim okulu işlevi gören yerel yönetimin yaygın olmadığı hiç bir yerde demokrasinin iyi işlediği görülmemiştir”.[4] Yararlı idari tecrübe ve yeniliklerin sağlanmasında olduğu kadar, demokrasinin geliştirilmesi de yerel yönetimlere dayanmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler, Batı’nın siyasi ve idari kurumlaşmasında ve demokratik hayatının gelişmesinde merkezi bir role sahip olagelmişlerdir. Bir çok düşünür ve uygulamacı, yerel yönetimlerin “demokrasi”, “verimlilik/etkinlik”, “özgürlük”, “özerklik” ve “yeniden paylaşım” olmak üzere beş temel değere dayandığını belirtir.[5] İlk dört değer üzerinde genel olarak bir görüş birliğinden söz edilebildiği halde, belediyelerin “yeniden paylaşım”la ilgili işlevleri ve politikaları, 1980’den sonra en çok tartışılan konuların başında yer almıştır.

Belediyeler bağlamında yerel yönetimler, orijin itibariyle sivil toplum kurumu olarak gelişmeye başlamışlardır. Önce yerel düzeyde gelişmeye başlamış olan demokrasi pratikleri daha sonra ulusal düzeye intikal etmiştir. Demokrasi uygulamalarının önce yerel yönetimler düzeyinde başlaması ve gelişmesi, onu daha sağlam ve kalıcı hale getirmiştir. Çünkü gerçek demokrasi, ancak yerel malzemelerle ve aşağıdan yukarıya doğru katılıma dayalı olarak kurulabilir ve sürdürülebilir. Demokrasi deneyimleri yerel, ulusal ve global düzeyde derinleştirilerek ve çeşitlendirilerek olgunlaşabilir. Yerel ve genel düzeydeki demokrasi kurumları, birbirinin rakibi ve antitezi değil, fonksiyonel bir iş bölümünün ve yönetime katılma kanallarının genişletilmesi ihtiyacının bir sonucudur.

Demokrasi tarihimize baktığımızda, yerel demokrasi pratiklerinin, genel demokrasi pratiğinden daha önce ortaya çıktığı görülür. İlk Osmanlı parlamentosunun kurulmasından önce muhassıllık meclislerinde, vilayet, sancak, kaza ve belediye meclislerinde temsil ve tartışma geleneği bulunmaktaydı. Bu gelenek Osmanlı parlamento hayatına önemli katkılar sağlamıştır. Nitekim ilk Meclis-i Mebusan’a seçilen üyelerin çoğu bu gelenekten gelmişlerdi.

Tanzimat’tan sonra belediyelerin ortaya çıkmasından başlayarak demokratik yönden geçirdiği aşamalar, yedi grupta toplanabilir. Birincisi, Tanzimat’ın ilanından hemen sonra ortaya çıkan ve yerel temsil geleneğinde önemli bir yere sahip olan “muhassıllık meclisleri” aşamasıdır. İkinci aşama, İstanbul’da Şehremaneti ile Altıncı Belediye Dairesi’nin kuruluşu ile başlayan süreçtir. Üçüncü aşama, 1877’de Dersaadet Belediye Kanunu ile Vilayetler Belediye Kanunu’nun kabul edilmesiyle başlamıştır. Dördüncü aşama, ilk belediye seçimlerinin yapıldığı II. Meşrutiyet’in ilanıyla başlayan dönemdir. Bu aşamayı, 1930 yılında kabul edilen 1580 sayılı kanunla başlayan beşinci aşama izlemiştir. Altıncı aşama ise, 1961 Anayasası’nın ilanından sonraki evredir. Yedinci aşama, şüphesiz 1982 Anayasası’nın ilanı ve hemen sonrasındaki özellikle büyükşehir belediyeleriyle ilgili yeniden yapılanma çalışmalarıdır.

Muhassıllık Meclisleri

Tanzimat’ın hemen başlangıcında, mali işlerin, valilerin, yerel ayan ve eşrafın elinden alınması ve dolayısıyla kötü uygulamalara ve yolsuzluklara son verilmesi amacıyla, taşraya vali derecesinde yetkili “muhassıl” adında bir maliye memuru atandı ve kendisine yardımcı olacak “muhassıllık meclisleri” kurulması yoluna gidildi. Bu meclislerin üyelerinin bir kısmı o yörenin kamu görevlilerinden (kadı, müftü, asker zabiti) bir kısmı da seçilmiş kişilerden meydana gelmekteydi. Gayrimüslim halkın bulunduğu yerlerdeki metropolid veya hahambaşı ve kocabaşı gibi dini temsilciler de bu meclislere katılmaktaydı. Yönetim tarihimizde seçim olayı, muhassıllık meclislerinin kurulmasıyla başladı ve bu meclisler 1864 Vilayet Nizamnamesi ile yürürlüğe giren, vilayet, sancak ve kaza idare meclislerine geçişe kaynaklık etti. Tanzimat yöneticilerinin mali reform amacıyla ortaya çıkardıkları bu muhassıllık kurumu, bir yerel yönetim birimi değildi, daha çok mahalli idare kurulu niteliğinde bir organdı, ama yerel yönetim tecrübesinin ortaya çıkması açısından da önemli bir girişimdi. Çünkü bazı üyelerinin seçim yoluyla belirlenmesi konusunda ilk defa önemli bir girişim yaşanıyordu.

İlk Osmanlı Belediyesi: Şehremaneti Deneyimi

İstanbul, Tanzimat’a gelinceye kadar dört kazaya (Dersaadet ile Bilad-ı Selase olarak anılan Üsküdar, Galata ve Eyüp) ayrılmış ve bu dört kaza da kırk mahkemeye (şubeye) bölünmüştü. Bunların içinde Dersaadet (İstanbul) kadısı, diğerlerinden üstündü, doğrudan Sadaret makamı ile haberleşirdi; şehrin hakimi, belediye başkanı ve valisiydi. Diğer kadılar da kazalarının hakimi, belediye başkanı ve kaymakamı durumundaydı. İstanbul’daki adli ve beledi hizmetler, böylece kısmen desantralize olmuş bir yapı içinde yürütülmekteydi.

Tanzimat reformları çerçevesinde Batılı anlamda ilk oluşturulan belediye örgütü, “şehremaneti” adıyla 1855 yılında İstanbul’da kurulmuştu. Şehremaneti’nin yürütme organı “şehremini”, karar organı ise “şehir meclisi” idi. Şehremini, Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile belirleniyordu. Şehremini ve iki yardımcısı ile birlikte on beş kişiden oluşan şehir meclisinin üyeleri Meclis-i Vala’nın kararı ve padişahın iradesiyle atanmaktaydı. Bu üyeler, “Dersaadette oturan her sınıf Osmanlı tebaasının ve esnafın muteber ve mutemetlerinden” seçilmekteydi. Üyelerin dördü, her yıl kura ile yenilenecekti.

Şehremaneti, Meclis-i Vala’nın ve Babıali’nin denetim ve gözetimi altında çalışan bir örgüttü. Kararlarının çoğu Babıali’nin onayı ile yürürlüğe giriyordu. Osmanlı yönetimi, ilk belediye deneyimi konusunda tereddütlü ve temkinli davranıyordu. Şehremaneti örgütü, Batılı anlamda modern belediyeciliğe geçişte ilk tecrübe idi, ancak iyi bir başlangıç sayılamazdı. Organlarının belirlenmesi, mali yapısı ve yetkileri yönünden merkezi idarenin bir şubesi gibi görev yaptı. Her bakımdan merkezi yönetime bağımlı bu örgüt, belediyelerinin yapılanmasını olumsuz yönde etkiledi.

Altıncı Belediye Dairesi Deneyimi: Beyoğlu-Galata Örneği

Şehremaneti’nden beklenenler elde edilemediği gerekçesiyle, bir yıl sonra “şehir meclisi” lağvedilerek askıya alındı. Bu kararsız durumun 1857 yılına kadar devam ettiği anlaşılmaktadır. Osmanlı yönetimi, İstanbul’da ve özellikle yabancıların yoğun olarak oturdukları Beyoğlu’nda belediye örgütünü yerleştirmek kararındaydı. İstanbul’un bütününde bir tek belediye örgütü kurmak yerine, merkezde bir anakent belediyesi (Şehremaneti) ile İstanbul’u on dört daireye (beldeye) ayırmak ve öncelikle bu dairelerden birinde belediye deneyimini geliştirmek için yapılan çalışmalar sonucunda Altıncı Daire olarak Beyoğlu-Galata’da karar kılındı (1857). Çünkü burada gayrimüslim Osmanlı vatandaşları ile yabancılar yoğun olarak oturmakta idi ve bunların çoğu, belediyeyi başka ülkelerde görmüş ve önemini kavramışlardı. Burada belediye kurmak ve yerleştirmek daha kolaydı.

Altıncı Belediye Dairesi’nin organları, başında bir müdür ile yedi kişiden oluşan bir meclisten meydana gelmekteydi. Daire’nin işlemleri, Fransızca ve Osmanlıca olarak yürütülmekteydi. Dolayısıyla Daire’de iki dilde uzman memur ve mütercimler istihdam edilmekteydi. Bu uygulama 1878 yılına kadar devam etti. Daire müdürü de Fransızca bilen kişilerden atanmaktaydı. Meclis üyeleri, Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile belirleniyordu. Üye olabilmenin şartları ise, en az 10 yıl İstanbul’da ikamet etmek ve Beyoğlu-Galata semtinde en az 100.000 kuruşluk bir emlake sahip olmaktı. Mecliste 7 asil üyeden başka “müşavir” statüsünde dört de yabancı uyruklu üye yer almaktaydı. Bu üyeler de, asil üyelerin şartlarına benzer nitelikleri taşıyan kişiler arasından Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile göreve gelmekteydiler. Yabancıların da belediye meclisinde görev alması, Osmanlı dışında başka bir ülkede görülmeyen bir uygulama idi. Vakanüvis Ahmet Lütfi Efendi, Altıncı Daire’nin ilk teşkilinde atanan memur ve meclis üyelerinin içinde Müslüman ahaliden kimsenin yok gibi olduğunu belirtir.[6]

1868 yılına kadar, Altıncı Daire’den başka, Tarabya ve Adalar’da da belediyeler kurulduğu anlaşılmaktadır. Altıncı Daire örneğinin diğer semtlere de uygulanması ve Şehremanetinin on dört daireye ayrılarak yapılanma çalışmaları, l868 yılında kabul edilen Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi’yle gerçekleşmiştir. İlk belediye dairelerinin, Beyoğlu-Galata semtinden başka, Adalar, Tarabya, Yeniköy ve Kadıköy gibi, genellikle gayrimüslim Osmanlı vatandaşları ile yabancıların yoğun olarak oturdukları yerlerde oluşturulması ilginçtir.

1868 Nizamnamesi ile Şehremaneti’nin organlarının yeniden düzenlendiği görülmektedir. Buna göre Şehremaneti, şehremini, şehir meclisi ve Cemiyet-i Umumiye-i Belediye olmak üzere üç organdan oluşacaktı. Şehir meclisi, bugünkü belediye encümenine benzer bir organdı ve altı üyeden meydana gelmekteydi. Üyeleri, seçim yerine Babıali tarafından tayin edilmekteydi. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye, bugünkü büyük şehir belediye meclisini andıran bir organdı.

Üyeleri, Şehremaneti’ne bağlı belediye dairelerinin başkanları ile her birinden üçer üyenin katılımıyla kurulacaktı. On dört belediye dairesinin her birinde bir başkan ile bir daire meclisi bulunacaktı. Daire başkanları, Babıali tarafından tayin edilmekteydi. Daire meclislerin üyeleri ise halkın seçimi ile işbaşına geleceklerdi. Fakat gerek 1868 Nizamnamesinden, gerekse 1877 Dersaadet Belediye Kanunu’ndan sonra daire meclisi üyelikleri için seçimlerin yapılamadığı ve dolayısıyla da Cemiyet-i Umumiye-i Belediye’nin de II. Meşrutiyet’e kadar toplanamadığı anlaşılmaktadır.[7]

Meşrutiyet Döneminde Belediyeler: Yasal Statünün Belirginleşmesi

Meşrutiyet idaresi, başlangıçta belediyeyi, eşitlikçi ve katılımcı yönetim anlayışı açısından önemli bir kurum olarak görmüş olmalı ki, Osmanlı Parlamentosunun toplandığında ilk ele aldığı konu, belediye kanun tasarısı oldu. Bu takdir edilmesi gereken bir tutumdur. Gerçi 1876 Kanun-ı Esasi’nin 112. maddesinde, belediye işlerinin Dersaadet ve taşralarda seçimle teşkil olunacak belediye meclislerince idare olunacağı ve belediyelerin kurulması, görevleri ve üyelerinin seçiminin bir kanunla düzenlenmesi öngörülmüştü. Bazı üyeler itiraz etse de, Osmanlı Parlamentosu, İstanbul için Dersaadet Belediye Kanunu ve diğer iller için ise Vilayetler Belediye Kanunu olmak üzere iki yasayı kabul etti. Osmanlı yönetimi, İstanbul’u diğer vilayetlerle eşit görmüyordu. Dolayısıyla ayrı bir kanunla düzenlenmesini istemişti.

Dersaadet Belediye Kanunu, İstanbul Şehremaneti’nin önceki yapısını korumuştur. Yine Şehremaneti”nin, “şehremini”, “şehremaneti meclisi” ve “cemiyet-i Umumiye-i Belediye” olmak üzere üç organı bulunacaktı. Şehremini, padişah tarafından tayin edilecekti. Şehremini, aynı zamanda İstanbul’un da valisiydi. Şehremaneti meclisi, üyelerden birinin doktor, birinin de mühendis olması koşulu ile padişah tarafından atanan altı kişiden oluşacaktı. Meclisin başkanı da, padişah tarafından atanacaktı. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye, şehremininin başkanlığında, Şehremaneti meclisi ve bağlı belediye daireleri meclisleri başkanları ile söz konusu meclislerin üyeleri arasından seçecekleri ikişer üyeden oluşacaktı. Belediye dairelerinin organları ise, bir başkan ve bir meclisti. Başkan, belediye meclisi üyeleri arasından merkezi yönetim tarafından atanacaktı. Daire meclisleri, iki yıllığına halk tarafından seçilecek ve sayıları, nüfus durumlarına göre, 8-12 üyeden meydana gelecekti.

ZİYARETÇİ YORUMLARI

Henüz yorum yapılmamış. İlk yorumu aşağıdaki form aracılığıyla siz yapabilirsiniz.

BİR YORUM YAZ