ŞÛRA-YI DEVLET (1868-1922)

ŞÛRA-YI DEVLET (1868-1922)

I. Şûra-yı Devlet’in Kuruluşu ve Tarihçesi

Osmanlı devlet teşkilatının, kuvvetler ayrılığı anlayışı doğrultusunda yeniden düzenlenmesi sürecinde önemli bir kilometre taşı olan Şûra-yı Devlet, 1868 yılında kurulmuştur. İdari yargıyı müstakil olarak yürütmesi ve idari konularda danışmanlık yapması amacıyla kurulan Şûra-yı Devlet’in kuruluşundan önceki devlet yapısının incelenmesi konuya ışık tutacaktır.

A. Şûra-yı Devlet Öncesi

Osmanlı Devleti’nin klasik dönemdeki devlet teşkilatının en üst kurumu Divân-ı Hümâyûn’dur. Padişahın başkanlık ettiği bu mecliste devletin her türlü idarî askerî, siyasî, malî işleri görüşülür- danışılır ve bir karara bağlanırdı. Bu haliyle bir danışma meclisi durumunda olan Divân-ı Hümâyûn, alınan kararların uygulanmasında da yetkilidir. Devletin işleyişinin ve adaletin sağlanması için gerekli olan kanunların çıkarılması görevi de bu divanındır. Ayrıca, mahkemelerde görülen davaların -talep olması halinde- temyizen bir defa daha görüldüğü ve üst düzey devlet memurlarının yargılandığı en yüksek mahkemedir. Böylece “Kuvvetler Birliği” prensibine göre yapılanmış olan Osmanlı devlet teşkilatındaki Divân-ı Hümâyûn bu haliyle, devleti oluşturan erkler olarak kabul edilen Yasama, Yürütme ve Yargı’yı elinde bulunduruyordu. Yargı yetkisinde herhangi bir ayrıma gidilmemiş olup, hem adli yargı hem de idari yargı tek elde toplanmıştır.

XVIII. yy’a kadar devlet işlerinin birinci mercii olan Divân-ı Hümâyûn’un önemi artık azalmaya başlamış olup Sadrazam ve “Bab-ı Ali” yürütme gücü olarak daha ön plana çıkmıştır.[1] III. Selim (1789-1807) ve II. Mahmud (1808-1839) dönemlerinde ise “Meşveret Meclisi” toplanmaya başlamış[2] ve Divân-ı Hümâyûn’un yerini almak üzere kurumlaşmıştır. II. Mahmud devrinde bu meclisin yerine, hükümet işlerini yürütmek üzere, üyeleri padişah tarafından atanan “Meclis-i Vükelâ” ve yürütmede ihtisaslaşmayı sağlamak üzere de “Nezaret”ler kuruldu.[3] Bu meclisin yanında yasama alanında da bazı kurullar oluşturuldu. İhtiyaca göre muhtelif zamanlarda toplanan ve belirli bir bürokratik teşkilatı olmayan “Meclis-i Meşveret”, Divân-ı Hümâyûn’un yerini tam dolduramadığı için; 1836 yılında askeri işleri düzenlemek üzere “Dâr-ı Şûra-yı Askerî” ve 1838 yılında Sadaret’e danışmanlık yapmak üzere de yüksek yürütme kurulu olarak “Dâr-ı Şûra-yı Bâb-ı Âlî” kuruldu. Ayrıca, bu ikisinin üzerinde, Meclis-i Meşveretin de yerini dolduracak, belli çalışma kurallarına sahip bir meclis olarak “Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye” teşkil edildi (1838).[4]

1839 yılında ilan edilen Tanzimat Fermanı’yla padişah; yasama ve yargı yetkilerini sınırlayınca, bu görevi üstlenen Meclis-i Vâlâ’nın önemi artmıştır. Böylece Osmanlı Devleti’nde “Kuvvetler Ayrılığı” prensibi sınırlı da olsa ortaya çıkmaya başlamıştır.

Diğer görevlerinin yanında devletin en yüksek yargı organı da olan Meclis-i Vâlâ bu yetki ve görevini iki şekilde yerine getirmektedir: Özellikle Tanzimatın gereklerini yerine getirmeyen ve diğer kanunlara uymayan üst düzey yönetici, devlet memuru ve görevlilerin yargılandığı bir İdare Mahkemesi ve vilayetlerde, sancaklarda görülen bazı davaların yeniden bakılıp nihai kararın verildiği bir Temyiz Mahkemesi.

1854 yılında bu meclisin kanun layihalarını hazırlama, nizâmnâme ve talimatları düzenleme görevi, yeni kurulan Meclis-i Tanzimât (Meclis-i Âli-i Tanzimât) adlı yüksek meclise verilmiş, Meclis-i Vâlâ ise sadece bir adlî ve idarî yargı organı olarak kalmıştır. 1861 yılında ise her iki meclis Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye adıyla birleştirildi.[5] 1868 yılına kadar görev yapacak olan bu kurul, görevlerini de düzenleyen şu üç daireye ayrılmıştır:

  1. Kanun ve nizamnâmeleri hazırlamakla görevli “Kanun ve Nizâmât Dairesi”,
  2. Mülkî, idarî işlerin kararlaştırılarak uygulandığı “Umûr-ı Idare-i Mülkiye Dairesi”,
  3. Yüksek temyiz ve idari yargıya bakan “Muhâkemât Dairesi”.

1868 yılında Tanzimatçılar ve çok sayıda aydın tarafından Meclis-i Vâlâ, yeniliklerin tam olarak uygulanamaması yönünden eleştirilmekteydi. Diğer taraftan Avrupa’dan esen modern devlet anlayışı ve “Kuvvetler Ayrılığı” fikri rüzgarları Osmanlı ülkesini de etkisi altına almış ve devlet teşkilatlarında değişikliklere gitmek kaçınılmaz olmuştu.

B. Şura-yı Devlet’in Kuruluşu

Devlet idarecilerindeki yenileşme düşünceleri, Avrupa’da eğitim gören aydınların değişiklik fikirleri ve Batı devletlerinin tesir ve baskılarıyla bu tür fikirler artık uygulama alanı da bulmaya başlamıştı.

Osmanlı devletinde; kanunların yapılması (Yasama), bunların ülke genelinde uygulanması (Yürütme) ve adaletin temini (Yargı) tek bir elden yürütülmektedir. İşte bu üç kuvvetin birbirine müdahale etmemesi ve her birinin ayrı ayrı olarak görevlerini yerine getirmesi (kuvvetler ayrılığı)[6] fikri artık padişah ve idareciler tarafından da kabul edilmektedir.

Diğer taraftan 1864/1281 yılında çıkarılan “Teşkîl-i Vilâyet Nizamnâmesi” ile Osmanlı Devleti’nin taşra teşkilatında yeni bir düzenlemeye gidilmiştir. Bu kanunla eyalet sisteminden vilâyet sistemine geçilmiş; vilayetler sancağa, sancaklar kazalara, kazalar da nahiye ve köylere ayrılmıştı.[7] Vilayetlerde valilerin, sancaklarda mutasarrıfların ve kazalarda ise kaymakamların başkanı oldukları; diğer üyelerin ise seçimle belirlendiği “İdare Meclisleri”nde ise bölgenin idari işleri görüşülmekteydi. Davalara ise mahkemelerde bakılmaktaydı. Böylece bu kanunla; merkezde sağlanamayan kuvvetler ayırımı, Tuna vilayetinde Midhat Paşa’nın başarılı uygulamalarıyla taşrada sağlanmıştı.[8]

Bu gelişmeler ve gerekçeler neticesinde, yargı ve icrayı birbirinden ayırmak amacıyla; idarî yargıya bakmak ve devlete danışmanlık yapmak üzere “Şûra-yı Devlet”; adlî davaların yüksek yargı organı olarak da “Divân-ı Ahkâm-ı Adliye” teşkilatları 5 Mart 1868/11 Zilkade 1284 tarihli fermanla kuruldu.[9] Böylece görevleri bu iki kuruluşa devredilmiş olan Meclis-i Vâlâ’nın da görevine son verilmiş oldu.

Şûrâ-yı Devlet, yeni başkanı Midhat Paşa ve geçici üyeleriyle 20 Mart 1868 tarihinde toplanarak[10] henüz işleyiş şekline dair bir yönetmeliği olmadığı için, genel çerçevesi çizilmiş esaslara göre kararlar aldılar.

Bu arada iki meclisin de Nizamnâme-i Esasîlerinin hazırlanması çalışmaları, ilk iradenin gereği olarak devam etmekteydi. Hazırlanan taslak, padişahın bizzat bulunduğu toplantılarda ve Bâb-ı Âli’de defalarca toplanan Meslis-i Mahsûs-ı Vûkelâ’da görüşüldü.[11] Ondört maddelik nizamnâme burada oybirliğiyle kabul edilip, onaylanmak üzere arz edildi[12] ve 1 Nisan 1868/8. Z. 1284 tarihinde de onaylanarak yürürlüğe girerek kuruluş tamamlanmış oldu.

Babıali’de 10 Mayıs 1868/17 Muharrem 1285 tarihinde düzenlenen bir törenle Şûra-yı Devlet’in açılışı yapıldı ve burada padişah Abdülaziz’in nutku, onun adına katılan Sadrazam tarafından okundu. Konuşmada; hükümetin teb’asına karşı olan görevlerinin; refah ve mutluluğun sağlanıp, zulme engel olunması gerektiği dile getirildi. Bunun temini için de kanunların düzenlenmesinin icab ettiği ve bu müessesenin de bunun için kurulduğu ifade edildi. Bağımsız olması gereken yargı için ise, Divân-ı Ahkâm-ı Adliye’nin kurulduğu belirtildi.[13]

Şura-yı Devlet yapısı itibariyle Fransa devlet teşkilatında bulunan Conseil d’Etat esas alınarak kurulmuştur. Dönemin aydın ve devlet adamları üzerinde derin etkisi bulunan Fransız devlet modeli ve hayat tarzı burada da etkisini göstermiştir. Müteakip yıllarda padişahların ve hükümetlerin güç ve iktidarlarıyla doğru orantılı olarak çeşitli değişikliklere uğrayan bu teşkilat zaman zaman faydalı işlere imza atmış, fakat bazen de pasif bırakılmıştır. “Yeni Osmanlılar” onu tamamen reddetmeden yetersizliğini ileri sürmüş ve hatta eleştirilerinin dozunu artırarak kendilerinin istediği yapıya karşı alınmış bir tedbir ve aldatmaca olarak nitelemişlerdir. Bu nedenle bu kurumu, “sadece iktidarların isteklerini yerine getiren” anlamına “Şura-yı Evvet” diye isimlendirmişlerdir.[14] Yaklaşık 45 yıllık görev süresince 12 başkanının 18 kere değişmesi ve teşkilatındaki çok sayıdaki yapısal değişiklikler, bu kurumun siyasi iktidarların nasıl oyuncağı haline geldiğini göstermektedir.[15] Ancak Şûra-yı Devlet oldukça faydalı çalışmalarda da bulunmuştur. Belirgin bir diğer faydası da şüphesiz günümüz Danıştay’ının temelini teşkil etmiş olmasıdır.

Cumhuriyetle birlikte kaldırılan Şûra-yı Devlet daha sonra “Danıştay” adıyla tekrar kurulmuştur.

II. Şûra-yı Devlet’in Görevleri

1 Nisan 1868 tarihli “Şûra-yı Devlet Nizamnâme-i Esâsî”ye[16] göre kurumun görev ve yetkilerini şöyle sınıflandırmak mümkündür:

A. Danışma

Şûra-yı Devlet’in kuruluş kanunu ve gerekçesinde en başta belirtilen temel görevlerinden birisi danışmadır. Nizamnâme-i Esâsi’ye göre “Mesâlih-i umûmiye-i mülkiyenin merkez-i müzâkeresi olmak üzere”[17] kurulan meclis; devletin idarî, mülkî, hukukî, inzibatî, malî, ticarî, askerî vb. hususlarda danışma merkezidir. Devletin yürütme organını oluşturan nezaretler ve diğer kurumlardan gelen taleb üzerine, her çeşit iş ve konu hakkında Sadâret aracılığıyla görüşlerini bir mazbatayla bildirmekle görevlidir.[18] Ancak yürütmeye herhangi bir müdahale hakkı kesinlikle yoktur[19] ve sadece “kuvve-i icrâiyenin hey’et-i müşâveresidir”.[20]

Nezaretlere danışmanlık hizmeti veren meclis, kendi dairelerini de buna göre teşkilatlandırmıştır. “Devâir-i İdâre” olarak adlandırılan bu birimler zaman zaman isim değişikliklerine uğramışsa da, danışma görevlerini hep devam ettirmişlerdir.

Şûra-yı Devlet ayrıca, padişah tarafından irade ile bilgi talep edilen konularda da görüş bildirmeye memurdur.[21]

Saray ve hükümete verdiği danışma hizmetini, taşra vilayet meclislerine karşı da yerine getirmesi nizamnâme gereğidir. Vilâyet nizamnâmesine göre, her sene vilayet merkezlerinde toplanan Umumi Meclisler, bölgelerinde o yıl uygulanacak ıslahatın programını özel bir komisyonla birlikte Dersaadet’e gönderirlerdi. Bu üyelerle, Şûra-yı Devlet’in ilgili dairesinden katılacak azâlardan oluşan heyetlerde bu konular müzakere edilerek karara bağlanırdı.[22]

B. Yargı

Şûra-yı Devlet’in yargı ile alakalı, şu üç görevi bulunmaktadır:

  1. Hükümet ile şahıslar arasında oluşan davalara bakmak (İdare Mahkemesi),
  2. Bir davaya bakan mahkeme ile idare arasında meydana gelen anlaşmazlığı inceleyip hükme bağlamak (Uyuşmazlık Mahkemesi),
  3. Devlet memurlarının görevlerinden kaynaklanan davalarına bakmak (Memurin Muhakemesi).[23]

Bu davalar, Şûra-yı Devlet’in hangi dairesine ait ise o dairede görülürdü. Uyuşmazlık davalarına ise Adliye dairesinde temyizen bakılırdı.

Ancak bu durum, hukuk işleriyle idari işleri karışık hale getirdiği gerekçesiyle değiştirildi ve 1869 yılında, Adliye Dairesi’nin yargı ile ilgili görevi Nizâmiye Mahkemeleri’ne nakledildi. Şûra-yı Devlet’e havale olunan tüm hukuki işlere tek bir birimin bakmasını sağlamak üzere de Muhâkemât Dairesi kuruldu.[24]

Bu dairenin görevleri ise şöyle belirlendi:

  1. Uyuşmazlık davalarının hall ve faslı,
  2. Devlet-halk arasındaki idari davaların bidayeten veya istinafen görülmesi,
  3. Devlet memurlarının yargılanması,
  4. Vilâyet Idare Meclislerinde (Bölge İdare Mahkemesi) mahkeme edilen taşra memurlarının davalarına temyizen bakılıp hükme bağlanması; şikayet olması durumunda, bu davaların istinafen görülmesi.[25]

Böylece adlî yargı tamamen Divân-ı Ahkâm-ı Adliye’ye, idarî yargı ise Şûra-yı Devlet’e bırakılmış oluyordu.

1872 yılında, Muhâkemât Dairesi’nin görevini gereği gibi yerine getirmediğinden şikayet edilerek[26] görevlerinin bir kısmı Divân-ı Ahkâm-ı Adliye Nezareti’ne nakledildi.[27] 1876 Anayasası’nın 85. maddesiyle de, şahıslarla hükümet arasındaki idari davalara bakma görevi umumi mahkemelere verilince, Şûra-yı Devlet’in yargı yetkisinde azalma oldu. 1880 yılında yapılan yeni düzenlenmede, sadece uyuşmazlık davaları ve memurların mahkeme edilmeleri yetkileri kalmıştır. İdarî davalar ise; diğer mahkemelere aid olmayan hususlarla sınırlandırılmıştır.[28]

Bu tarihten sonraki uygulamalara baktığımızda ise Şûra-yı Devlet’in yargı yetkisinin sadece memurîn muhâkemesiyle sınırlı kaldığını görürüz. Hatta gerek merkezdeki ve gerekse taşradaki memurların davalarını görmek üzere Muhâkemât Dairesi’nde ihtisaslaşmaya gidilerek 1882’de de Bidayet Mahkemesi teşkil edilmiş ve bu mahkemelerde Müdde-i Umumi ve Mustanlıklar da görev yapmaya başlamıştır. 1884’te kurulan Hey’et-i İttihâmiye ise, maznun memurların ilk sorgulamasını yapıyordu. Davaları görülen memurlar hakkında verilen kararlar, ilgili bakanlıkça uygulanmaktaydı.

Memur mahkemeleri böyle teferruatlı bir şekilde teşkilatlandırılan Şûra-yı Devlet’in uyuşmazlık davaları 1886’da yeniden bir nizamnâme değişikliğiyle düzenlendi[29] ve bu görev yeni kurulan İhtilâf-ı Menci Encümeni’ne verildi. Bu ihtisaslaşma neticesinde, 1897’de artık “Muhâkemât” ibaresi de kaldırılarak, mahkemelerin tamamına “Mehâkim-i İdare” adı verildi.[30]

1912 yılında yargı yetkileri diğer mahkemelere devredilen Şûra-yı Devlet sadece, “İhtilâf-ı Merci Encümeni” vasıtasıyla Divân-ı Harbler’le Adliye mahkemeleri arasındaki uyuşmazlıklara bakmaktaydı.[31]

ZİYARETÇİ YORUMLARI

Henüz yorum yapılmamış. İlk yorumu aşağıdaki form aracılığıyla siz yapabilirsiniz.

BİR YORUM YAZ
bıçak satın al